|
Anayasa
Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı: 2012/76
Karar Sayısı: 2013/44
Karar Günü: 20.3.2013
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Onuncu Daire
İTİRAZIN KONUSU : 11.6.2010 günlü,
5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu’nun;
1- 10.
maddesinin (6) ve (15) numaralı fıkralarının,
2- 31.
maddesinin (10) ve (11) numaralı fıkralarının,
Anayasa’nın 7.,
123., 124. ve 128. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine karar
verilmesi istemidir.
I- OLAY
8.4.2011 günlü,
Islah Amaçlı Hayvan Yetiştirici Birliklerinin Kurulması ve Hizmetleri
Hakkında Yönetmelik’in bazı maddelerinin iptali
istemiyle açılan davada, anılan Yönetmeliğin dayanağını oluşturan itiraz
konusu kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme,
iptalleri için başvurmuştur.
II- İTİRAZIN GEREKÇESİ
Başvuru kararının gerekçe bölümü şöyledir:
“….tarafından; 8.4.2011 tarih ve 27899 sayılı Resmi Gazete’de
yayımlanan Islah Amaçlı Hayvan Yetiştirici Birliklerinin Kurulması ve
Hizmetleri Hakkında Yönetmeliğin, 4. maddesinin 1. fıkrasının (c), (l),
(m), (n) ve (r) bentleri; 5. maddesinin 2. fıkrası; 5. maddesinin 4.
fıkrasının (a), (b) ve (c) bentleri; 12 maddesinin 1. fıkrasının (n), (o),
(p), (r), (s), (ş), (u), (ü) ve (v) bentlerinin; 12. maddesinin 2. ve 3.
fıkraları; 15. maddesi; 16. maddesinin 4. fıkrası; 17. maddesinin 3. ve 4.
fıkraları; 22. maddesi; 23. maddesinin 1. ve 9. fıkraları; 24. maddesinin
4., 8. ve 9. fıkraları; 25. maddesinin 1. fıkrasının (c), (ı), (i), ve (s)
bentleri; 26. maddesinin 2. fıkrası; 30. maddesinin 1. ve 2. fıkraları; 32.
maddesinin 3. fıkrasının (a) bendi; 34. maddesi; 35. maddesinin 2.
fıkrasının (a) bendi ile 3. fıkrasının (e) bendi; 38. maddesinin 4., 6. ve
9. fıkraları; 39. maddesi; 40. maddesi; 41. maddesi; 42 maddesinin 1.
fıkrası; 43. maddesinin 2. fıkrası; 44. maddesinin 1. fıkrasının (ğ), (h),
(ı) ve (k) bentleri; 46. maddesinin 1. fıkrasının (b), (d), (e), (g), (ğ),
(i) ve (ı) bentleri; 47. maddesinin 1. fıkrası; 50. maddesinin 1.
fıkrasının (d), (g), (ğ), (ı), (j), (k) ve (l) bentleri ile 2. fıkrası; 53.
maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi; 54. maddesinin 1. fıkrasının (a), (b),
(c), (ç), (d) bentleri; 55. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi; 56.
maddesi; 60. maddesi; 61. maddesinin 3. ve 4. fıkraları; 68. maddesinin 1.
fıkrasının (a), (c), (ç), (d), (e) ve (f) bentleri; 69. maddesinin 2.
fıkrası ve 70. maddelerinin iptali ve yürütülmelerinin durdurulması istemiyle
Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı’na karşı açılan davada, öncelikle dava
konusu Yönetmeliğin dayanağı 5996 sayılı Yasanın 10. maddesinin 6. ve 15.
fıkraları ile aynı Yasa’nın 31. maddesinin 10. ve 11. fıkralarının Anayasaya
uygun olup olmadığı incelendi, gereği görüşüldü:
5996 sayılı Veteriner
Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu’nun “Zootekni” başlıklı 10.
maddesinin 6. fıkrasında, “Gerçek veya tüzel kişiler, hayvan gen
kaynaklarının korunması, ıslahı, geliştirilmesi, yaygınlaştırılması ve
pazarlama amacına yönelik özel hukuk hükümlerine tabi birlikler şeklinde
organizasyonlar kurabilir. Bu organizasyonlar, 24/4/1969 tarihli ve 1163
sayılı Kooperatifler Kanununa göre kurulan kooperatiflere sağlanan her
türlü vergi ve harç muafiyetinden aynı koşullarla yararlanır. Bakanlık,
hayvan gen kaynaklarının korunması, ıslahı, geliştirilmesi,
yaygınlaştırılması ve belgelendirme gibi konularda bu organizasyonlarla
işbirliği yapabilir ve bunların bu Kanun kapsamındaki faaliyetlerini
kontrol eder. Birlikler; merkez birliği şeklinde örgütlenebilir ve ihtiyaç
duyduğu yerlerde şube açabilir, asli görevlerini yürütmek
üzere teknik ve sağlık personeli çalıştırabilir. Bakanlık; birliklere
teknik hizmetler, sağlık hizmetleri ve eğitim konusunda gerektiğinde aynî
ve nakdî destek verebilir, birliklerin personel ve tesislerinden yararlanma
talebinde bulunabilir.”; 15. fıkrasında, “Bu maddenin
uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik
ile belirlenir.” kuralına ver verilmiştir.
Yasa’nın “Resmi
kontroller, itiraz hakkı ve resmi sertifikalar” başlıklı 31. maddesinin 10.
fıkrasında, “Bakanlık, bu Kanun kapsamındaki kamu hizmetlerinin gerektirdiği
asli ve sürekli görevler hariç olmak üzere, uygun göreceği görev ve
yetkiler için kamu kurum ve kuruluşları, kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşları, gerçek kişiler, özel hukuk tüzel
kişileri, birlikler, kooperatifler, vakıf ve üniversiteler ile işbirliği
yapabilir. Bunlardan, Bakanlıkça belirlenen şartlara sahip olanlara, bu
görev ve yetkilerin tamamı veya bir kısmı tamamen veya kısmen devredebilir
veya hizmet alımı yolu ile yerine getirebilir. Bakanlık, devir yaptığı
kuruluşları denetler. Bakanlıkça yapılan denetim sonucunda devredilen görev
ve yetkilerin yürütülmesinde yetersizlik veya eksikliğin tespiti hâlinde
Bakanlık devri iptal eder veya eksikliklerin kısa bir süre içinde giderilmesini
talep edebilir. Bakanlık, eksikliklerin giderilmemesi durumunda devredilen
görev ve yetkileri iptal eder. Bu fıkranın uygulanmasından doğan tüm
masraflar sorumlular tarafından üstlenilir.”; 11. fıkrasında, “Bu maddenin
uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik
ile belirlenir.” hükmü yer almaktadır.
5996 sayılı Yasa’nın
10. maddesine dayanılarak hazırlanan dava konusu Yönetmelikle Gıda Tarım ve
Hayvancılık Bakanlığı’na ait kimi yetkiler birlikler ve merkez birliklerine
devredilmiş bulunduğundan; Yasanın 10. maddesinin 6. ve 15. fıkraları ile
31. maddesinin 10. ve 11. fıkraları bu haliyle, bakılan davada uygulanacak
kural niteliğinde bulunmaktadır.
I- Yasa’nın 10. maddesinin
6. ve 15. fıkralarının, Anayasa’nın 7. ve 124. maddeleri yönünden incelenmesi:
Hayvan
yetiştiricilerinin üstün verimli hayvanlar yetiştirmek için kendi
aralarında teşkilatlanarak, gerek yurt dışından ithal edilen, gerek yurt
içinde yetiştirilen ve gerekse yerli ırk hayvanların genetik potansiyellerinin
geliştirilmesi, verimlerinin artırılması, yerli ırk gen kaynaklarının
korunması, bunların soykütüğü ve ön soykütüğü kayıtlarının tutulması,
belgelendirilmesi ve bu kayıtlara esas teşkil edecek verim kontrollerinin
yapılması, sigorta işlemlerinin yapılması, üyelerin eğitimlerinin
sağlanması, üyeler arasında yarışmalar düzenlenmesi, üye ihtiyaçlarının
temin ve tedariki ile her türlü üretimin analiz ve kontrolünden sonra yurt
içi ve yurt dışında pazarlanması, ürünlerin değerlendirilmesi için gerekli
tesislerin kurulması, kiralanması ve işletilmesi gibi hususlar ile Gıda,
Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı’nca belirlenecek her türlü hayvan ıslahı
çalışmalarının yapılması amacıyla kurulacak birliklerin kuruluş ve
hizmetleri ile ilgili esas ve usulleri belirlemek amacıyla Islah
Amaçlı Hayvan Yetiştirici Birliklerinin Kurulması ve
Hizmetleri Hakkında Yönetmelik
yürürlüğe konulmuş, üretimin ekonomik olması amacına yönelik
çalışmalar ve araştırmalar yapan, üyelerini ulusal ve uluslararası düzeyde
temsil eden ve işbirliği yapan, üyeleri kurum ve kuruluşlar ile gerçek ve
tüzel kişiliği haiz yetiştiricilerden oluşan tüzel kuruluşlar dava konusu
Yönetmelik kapsamına alınmıştır.
Yönetmelikle; ıslah
amaçlı yetiştirici birliklerinin kuruluş, çalışma konuları, organları ve bu
organların oluşumu, çalışma usulleri ile birliklerin bir araya gelerek
oluşturacakları merkez birlikleri, birliklerin merkez birlikleri ile olan
ilişkileri, birliklerin ve merkez birliklerinin denetimi ile tüzel
kişiliğin sonlanacağı haller ve bunların ne şekilde olacağı gibi konular
düzenlenmiş, bu kapsamda, Yasa’da kurulabileceği öngörülen birlikler ve
merkez birlikleriyle ilgili bu alan kapsamlı bir şekilde düzenlenmiştir.
Aynı Yönetmeliğin 3.
maddesinde “Birlik”, her türden hayvan için ıslah esas olmak üzere,
yetiştirme, pazarlama faaliyetlerini gerçekleştirmek amacıyla, gerçek ve
tüzel kişiliği haiz yetiştiriciler ile kurum ve kuruluşların oluşturdukları
birlikler; “Merkez birliği” ise il yetiştirici birliklerinin bir araya
gelerek oluşturdukları ve faaliyetleri tüm yurdu kapsayacak şekilde her
türden hayvan için ayrı kurulmuş merkez birlikleri olarak tanımlanmıştır.
Yönetmeliğin 5. maddesinin 1. fıkrasında da; gerçek veya tüzel kişilerin,
hayvan gen kaynaklarının korunması, ıslahı, geliştirilmesi,
yaygınlaştırılması ve pazarlama amacına yönelik özel hukuk hükümlerine tabi
birlikler şeklinde organizasyonlar kurabileceği belirtildikten sonra 2.
fıkrada, “Bir birliğin kurulabilmesi için aynı tür, ırk veya hattan
hayvanlarla çalışan, kuruluş belgesinde belirlenen üyelik şartlarını haiz
yedi yetiştiricinin bağlı bulundukları il müdürlüğüne yazılı olarak
başvurmaları gerekir. Kuruluş izni alan birlik ana sözleşme özetini Ticaret
Sicil Gazetesinde yayımlatır ve üç ay içinde en az yirmi beş üye ile kuruluş
genel kurul toplantısını yapar. Kuruluş genel kurul toplantısını yapmayan
birliğe bir kereye mahsus olmak üzere üç ay daha ek süre verilir. İkinci üç
ay içerisinde kuruluş genel kurulunu yapamayan birlik fesih edilmiş
sayılır. Kuruluş genel kurulunu yapan birlik 1 inci maddede belirlenen
amaçlar doğrultusunda faaliyetlerine başlar. Birliğin çalışma adresi il
merkezidir. Ancak potansiyeli olan ilçelerde şube açılabilir.” hükmüne yer
verilmiştir. Anılan Yönetmeliğin 4. maddesinde, birliklere, merkez birliğine
üye olma zorunluluğu getirilmiş ve 68. madde ile iflas, birlik genel kurul
kararı ve maddede gösterilen diğer nedenler yanında merkez birliğine üye
olmama hali de (belirli koşullar altında) bir dağılma nedeni olarak
belirlenmiş, 7. madde ile birliğin sermayesinin değişebilir olacağı kural
altına alındıktan sonra Yönetmeliğin 71. maddesiyle birlik ve merkez
birliği hakkında, 5996 sayılı Yasa ve dava konusu Yönetmelikte hüküm
bulunmayan haller ile vergi mevzuatı açısından 1163 sayılı Kooperatifler
Kanunu’nun uygulanacağı öngörülmüştür.
Görüldüğü üzere
Yasada özel hukuk hükümlerine tabi “organizasyonlar”
olarak nitelenen birlikler hakkında başkaca bir tanımlama ve niteleme
yapılmamış; bu alan, hukuki çerçevesi belirsiz bir şekilde, tamamıyla
idarenin düzenleyici işlemine bırakılmıştır.
Oysa, 5996 sayılı
Yasa’nın 47. maddesinin 6. fıkrası ile yürürlükten kaldırılan 4631 sayılı
Hayvan Islahı Kanunu’nun 4. maddesinde, “... Islah, yetiştirme ve pazarlama amacı ile tüzel
kişiliğe sahip, özel hukuk hükümlerine tabi kooperatif nitelikli birlikler
kurulabilir...Birliklerin organları genel kurul, yönetim kurulu ve
denetleme kurulundan oluşur...” hükmü ile birlikler hakkında
kooperatif nitelemesi yapılmış ve yine aynı maddede, birlik organlarının
nelerden ibaret olacağı açıkça sayılarak, söz konusu tüzel kişiliklerin
hukuki statüsü belirli bir çerçeve içerisine alınmak ve temel ilkeleri
belirlenmek suretiyle idarenin düzenleme alanı ortaya konulmuştur.
Anayasanın 7.
maddesinde, “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet
Meclisinindir. Bu yetki devredilemez” kuralına yer verilirken, Anayasanın
8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin Anayasa ve yasalara uygun
olarak kullanılıp, yerine getirileceği hükmüne yer verilmiştir. 124. madde
ise, “Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev
alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak
üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler.”
kuralını içermektedir.
Egemenliğin sahibi
olan Millet adına yetki kullanan yasama organı, “yasama” erkinin aslî
sahibidir. Böyle bir yetkiden kendi iradesiyle bile vazgeçmesi söz konusu
olamaz. Bu nedenle öğretide, Anayasa’da yasama yetkisinin devredilemeyeceği
yolunda bir kural olmasaydı dahi, yasama yetkisinin devredilemeyeceği kabul
edilmektedir. Çünkü kamu hukukunda hiçbir Devlet organı, Anayasa ve
yasalardan aldığı bir yetkiyi, bu metinlerde açık bir izin olmadıkça başka
bir Devlet organına devredemez.
Yasama organı, yasa
yaparken konuyla ilgili bütün olasılıkları göz önünde bulundurarak
(kazuistik biçimde) ayrıntılara ait kurallar koymak yetkisine sahip ise de;
zamanın gereklerine göre sık sık değişen önlemler alınmasına veya alınan
önlemlerin kaldırılmasına ve yerine göre yeniden konulmasına gerek duyulan hallerde,
yasama faaliyetinin yavaş işlemesi ve günlük olayları izleyerek zamanında
önlem almasının güçlüğü karşısında; yasa koyucunun, konunun esaslı
unsurlarını yasa ile belirledikten sonra, uzmanlık ve idare tekniğine
ilişkin bulunan hususların düzenlenmesi için yürütme organına yetki
vermesinin, yasama yetkisinin devri niteliğinde değerlendirilemeyeceği
açıktır.
Yasama yetkisi asli
bir yetki olduğundan ve Türk hukukunda yasayla düzenleme alanı konu
itibariyle sınırlandırılmadığından (yasama yetkisinin genelliği) yasama
organı dilediği alanı kuşkusuz Anayasa ilkelerine uygun olmak koşuluyla
düzenleme yetkisini haizdir.
Bu çerçevede, yasa
koyucu tarafından daha önce var olmayan yeni bir özel hukuk tüzel kişiliği
formatı oluşturulabilmesine de engel bir durum bulunmamakla birlikte; bu
yapılırken, söz konusu tüzel kişiliğin nitelemesi de yapılarak tabi olacağı
hukuki rejimin çerçevesinin çizilmesi, temel ilke ve kurallarının
belirlenmesi gerekmektedir.
Zira, yasayla
düzenleme ilkesi, düzenlenen konudan yalnız kavram, ad ve kurum olarak söz
edilmesi değil, bunların yasa metninde kurallaştırılmasıdır. Kurallaştırma
ise, düzenlenen alanda temel ilkelerin konulmasını ve çerçevenin çizilmiş
olmasını ifade eder. Ancak bu koşulla uzmanlık ve teknik konulara ilişkin
ayrıntıların belirlenmesi yürütme organının takdirine bırakılabilir.
Yürütmenin düzenleme
yetkisinin, sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetki olması nedeniyle
Anayasa’da öngörülen ayrık durumlar dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir
alanda, yasa ile yürütmeye genel nitelikte kural koyma yetkisi verilmesi
mümkün bulunmamaktadır.
Yürütme organına
düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralının Anayasa’nın 7. maddesine uygun
olabilmesi için temel ilkeleri koyması, çerçeveyi çizmesi, sınırsız,
belirsiz, geniş bir alanı yürütmenin düzenlemesine bırakmaması gerekir.
Diğer bir anlatımla, türevsel bir yetki olan idarenin düzenleme yetkisi,
Yasa izlenerek (takip edilerek) kullanılabileceğinden; yasal düzenlemenin
olmadığı bir alanda yürütmeye ilk elden düzenleme yetkisi tanınmasına
olanak bulunmamaktadır. Aksi durum “yasama yetkisinin devredilmezliği”
ilkesiyle bağdaşmayacaktır.
5996 sayılı Yasa’nın
değinilen kuralları ile özel hukuk hükümlerine tabi olarak kurulmasına
imkan tanınan ve “organizasyon” olarak nitelenen bu birliklerin
organlarının neler olacağı ve hangi hukuki çerçeve içerisinde faaliyette
bulunacakları yasama organınca kural altına alınmamıştır. Yasa’da geçen “özel
hukuk hükümlerine tabi” ifadesi ile yetinilerek, geriye kalan hususlardaki
düzenleme yetkisinin Yönetmeliğe bırakılması ile ya (hukukumuzda herhangi
bir tanımı bulunmayan) “organizasyon” kavramının içeriğinin doldurulmasına
ve anlamlandırılmasına, böylece; idarece, yasal çerçevesi bulunmayan bir
alanda yeni bir özel hukuk tüzel kişiliği tanım ve şekillendirmesi
yapılabilmesine olanak sağlanmakta ya da bu birliklerin; idarece (ve
idarenin serbestçe gerçekleştireceği bir tercih ile) dernek, vakıf, ticaret
ortaklığı gibi yasalaştırılmış bir alan içerisinde yer alan özel hukuk
formlarından herhangi bir veya birkaçına dair çerçeve kapsamında
değerlendirilebilmesi veya sınırlandırılabilmesine, böylece;
yasalaştırılmış bir alan içerisinde yer alan kuralların, bu kurallardan
bağımsız bir biçimde, hangi durum veya durumlarda uygulanıp uygulanmayacağına
ilişkin bir tercihte bulunabilme hak ve yetkisi tanımış olmaktadır.
Her iki halde de yasa
koyucu tarafından idareye özerk bir düzenleme alanı bırakılmış ve bu
konudaki yasama yetkisi fiilen idareye devredilmiş bulunmaktadır.
Nitekim, Yasanın
anılan maddesiyle idareye tanınan yetki kapsamında, dava konusu
Yönetmeliğin, yukarıda aktarılmış bulunan, 71. maddesi ile birlikler ve
merkez birlikleri hakkında 5996 sayılı Yasa ve Yönetmelikte hüküm
bulunmayan hallerde Kooperatifler Kanunu’nun uygulanacağı kuralı
getirilmiş, böylece; normlar hiyerarşisinde daha aşağıda yer alan bir
düzenleme ile üst normun uygulanıp uygulanmayacağı kararlaştırılmıştır.
Kuşkusuz, yasa ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı
olmamak üzere kullanılabilecek olan yönetmelikle düzenleme yetkisinin
sınırı, üst hukuki düzenlemelerdir ve yönetmelikle; yasa veya yasaların,
kapsamlarına dahil olan konulardan hangilerine uygulanıp hangilerine
uygulanmayacağına ilişkin bir tercihte bulunulmasına ve idareye böyle bir
tercihte bulunabilme yetki ve serbestisinin, Yasa ile dahi olsa,
tanınmasına olanak bulunmaması
gerekmektedir.
Yukarıda yapılan
açıklamalar çerçevesinde, Yasa’da “organizasyon” olarak
adlandırılan ancak hukuki statüsüne ilişkin herhangi bir çerçeve çizilmiş
bulunmayan birlikler ve merkez birlikleriyle ilgili olarak ikincil konular
yanında asli unsurların da idarece belirlenip kurallaştırmasını öngören
5996 sayılı Yasa’nın 10. maddesinin 6. ve 15. fıkralarının, mevcut
düzenleniş biçimleriyle, yasa koyucu tarafından kullanılması gereken
yetkilerin de idarece kullanılmasını öngördüğü kanısına varıldığından;
yasama yetkisinin devredilmezliğini öngören Anayasa’nın 7. maddesine ve
yönetmeliklerin, kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere
çıkarılacağını düzenleyen 124. maddesine aykırı oldukları sonucuna
varılmaktadır.
II- Yasa’nın 31. maddesinin
10. ve 11. fıkralarının, Anayasa’nın 7., 123.,
124. ve 128. maddeleri yönünden incelenmesi:
a- Yasa kurallarının Anayasa’nın 7.
ve 124. maddelerine uygunluğu:
Yasa’nın 31.
maddesinin 10. fıkrasında, Bakanlığın, bu Kanun kapsamındaki kamu
hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler hariç olmak üzere,
uygun göreceği görev ve yetkiler için kamu kurum ve kuruluşları, kamu
kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, gerçek kişiler, özel hukuk tüzel
kişileri, birlikler, kooperatifler, vakıf ve üniversiteler ile işbirliği
yapabileceği; bunlardan, Bakanlıkça belirlenen şartlara sahip olanlara, bu
görev ve yetkilerin tamamı veya bir kısmını tamamen veya kısmen devredebileceği
veya hizmet alımı yolu ile yerine getirebileceği; 11. fıkrasında ise, bu
maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esasların Bakanlıkça çıkarılacak
yönetmelik ile belirleneceği hükmü yer almaktadır.
Maddenin 10.
fıkrasında yer alan “... bu Kanun kapsamındaki kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve
sürekli görevler hariç olmak üzere...” ifadesiyle
devredilebilecek yetkilerin yasal çerçevesinin çizilmiş olduğunu söylemeye
olanak bulunmamaktadır. Anılan kurallarla; yasada açıkça öngörülmüş,
yazılı, hiyerarşik asta yapılmış ve kısmi olması gereken yetki devrine konu
işlerin, kapsam, sınır ve içeriğinin belirsiz bir şekilde idarece
belirlenmesinin öngörülmesi, yasama yetkisinin devredilmezliği kuralının
ihlali sonucunu doğurmaktadır.
Dolayısıyla, anılan
Yasa kuralları Anayasa’nın 7. maddesine ve yönetmeliklerin, kanunların ve
tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere çıkarılacağını düzenleyen 124.
maddesine aykırı bulunmaktadır.
b- Yasa kurallarının Anayasa’nın 123.
maddesine uygunluğu:
Anayasanın 8.
maddesinde ise, yürütme yetkisi ve görevinin, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar
Kurulu tarafından Anayasa ve yasalara uygun olarak kullanılacağı ve yerine
getirileceği; 113. maddesinde, Bakanlıkların kurulması, kaldırılması,
görevleri, yetkileri ve teşkilatının yasayla düzenleneceği; 123.
maddesinde, idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve yasayla
düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
Anayasa, yürütme
görev ve yetkisinin, yasalar çerçevesinde yerine getirileceğini açıklamakla
yetinmeyip; idare kuruluşunun her bir öğesinin de yasayla düzenlenmesini emretmektedir, idare teşkilatı ile
görev ve yetkilerinin yasayla düzenlenmesi öngörüldüğü gibi;
ajanlara, vergilere ve mallara ilişkin statülerin de yasal nitelikte olması
gerekmektedir. Bu bakımdan, idare onu yetkili kılan “yasa”ya dayanarak
hizmette bulunabilir. Bu nedenledir ki, idare hukukunda yetkisizlik kural,
yetkili olmak istisnadır. Dolayısıyla, yetki devri de istisnai
niteliktedir.
Ancak idarenin
yasallığı ilkesi, idari kuruluşun tümü ve bütün ayrıntıları ile yasa koyucu
tarafından düzenlenmesi zorunluluğunu gerektirmeyip; sadece öğelerinin
temel kurallarının ve güvence hükümlerinin yasada yer almasını zorunlu
kılar. Nitekim Anayasanın 113. maddesinde, Bakanlıkların kurulması,
kaldırılması, görevleri, yetkileri ve teşkilatının yasayla düzenleneceği;
123. maddesinde, kamu tüzel kişiliğinin, ancak yasayla veya yasanın verdiği
açık yetkiye dayanılarak kurulacağı belirtilmek suretiyle, idarenin
kuruluşunda her noktanın mutlaka yasa hükmüne bağlanmasını şart koşmamış ya
da bu alanda yürütme ve idarenin düzenleme yapmasını yasaklamamıştır. Bu
itibarla, yasal yetkiye dayanarak ve yasalar ile Anayasa çerçevesinde olmak
kaydıyla, yürütme ve idare de, kendi işleviyle ilgili alanda yeni ve
ayrıntılı kurallar koyabilirler. Böyle bir düzenlemenin “yasallık” ilkesine
aykırı bir yönü yoktur.
Diğer yandan, yasama
erkinin aksine yürütme erkinin, bir yetki olduğu kadar yükümlülüğü de
içermesi nedeniyle, idarenin, yasayla kendisine tevdi edilen görev ve
yükümlülükleri tümüyle devretmesi, diğer bir anlatımla kamu hizmetini
ifadan vazgeçmesi mümkün bulunmamaktadır. Aksi durumun, gerek yetki
devrinin istisnailiği, gerekse idarenin yasallığı ilkesine; dolayısıyla
Anayasanın yukarıda anılan hükümlerine aykırı düşeceği açıktır.
Nitekim, Anayasa
Mahkemesi’nin 27.4.1993 tarih ve E:1992/37, K:1993/18 kararında da,
öğretide kabul edildiği üzere, yetki devrinin “kısmi” olması gerektiği ve “bazı
önemli yetkilerin devir konusu yapılamayacağı” vurgulanarak, Yasada biçimi
ve sınırları belirli bir yetki devri öngörüldüğü gerekçesiyle iptal
isteminin reddine karar verilmiştir.
5996 sayılı Yasa ile
Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı’na tanınan kamusal yetkilerin kısmen
veya tamamen, belirgin bir sınır ve kural getirmeksizin herhangi bir
kuruluş veya kişiye tamamen veya kısmen devredilebileceği öngörülmüştür.
Dolayısıyla, itiraza
konu Yasa kurallarıyla, Bakanlığın tarım ve hayvancılıkla ilgili
yetkilerinin, belirgin herhangi bir sınırlama veya istisna konulmaksızın
Bakanlık teşkilatı içinde yer almayan, Bakanlık ile hiyerarşik ilişki
içinde olmayan kişi ve kuruluşlara devrine olanak sağlanmıştır. Bu nedenle,
anılan kurallar, “yetki devri” kurumunun kapsam ve mahiyetine açıkça
aykırılık teşkil ettiği gibi, idarenin yasallığını düzenleyen Anayasanın
123. maddesine de aykırı düşmektedir.
Bu nedenle anılan
Yasa kurallarının Anayasa’nın 123. maddesine aykırı olduğu sonucuna
varılmaktadır.
c- Yasa kurallarının Anayasa’nın 128.
maddesine uygunluğu:
Anayasa’nın 2.
maddesinde, Türkiye Cumhuriyetinin sosyal bir hukuk devleti olduğu
belirtilmiştir. Hukuk devleti,
yönetilenlere hukuk güvencesi sağlar. Bu bağlamda yasa koyucu
sosyal yaşamı düzenlemek için kamu yararı amacı ile kimi kurallar
koyabilir. Zaman içinde değişen toplumsal gereksinmeleri karşılamak, kişi
ve toplum yararının zorunlu kıldığı düzenlemeleri yapmak, toplumdaki
değişikliklere koşut olarak bu yönde alınan önlemleri güçlendiren,
geliştiren, etkilerini daha çok artıran ya da tam tersine bunları
hafifleten veya tümüyle ortadan kaldıran işlemlerde bulunmak, yasa
koyucunun görevidir.
Anayasa’nın 45.
maddesinde, tarım ve hayvancılıkla uğraşanların korunması ve desteklenmesi
Devlete ödev olarak verilmekte, ancak bu tedbirlerin türü ile uygulanma
yöntemi yasa koyucunun takdirine bırakılmaktadır.
Anayasa’nın 128.
maddesinde de “Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu
tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları
kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer
kamu görevlileri eliyle görülür....” denilmektedir.
Geniş anlamda, Devlet
ya da diğer kamu tüzel kişileri tarafından ya da bunların gözetim ve
denetimleri altında, genel ve ortak gereksinimleri karşılamak, kamu
yararını ya da çıkarını sağlamak için yapılan ve topluma sunulmuş bulunan
sürekli ve düzenli etkinlikler olarak tanımlanan kamu hizmetinin, kamu
hukukunun genel ilkeleri gereğince, doğrudan idare, kuruluş ve kurumları
eliyle, kamusal yönetim biçimine göre yürütülmesi asıl ve olağandır.
Anayasa’nın Devlete
yüklediği tarım ve hayvancılıkla ilgili ödevler çerçevesinde, hayvansal
üretim çalışmalarında bulunmak ve/veya bu konularda girişimde bulunanları
teşvik ve/veya destekleme yoluyla yüksek vasıflı hayvan ırklarının
yaygınlaştırılmasını sağlamak ve üretimin insan sağlığı ve çevreyi koruyucu
yöntemlerle yapılmasını sağlayıp buna ilişkin hususların denetlenmesine
yönelik işlemler gerçekleştirmek, kamu hizmeti niteliğine sahip
bulunmaktadır.
Yasa’nın anılan
kuralları ile Bakanlığın bu konuda haiz olduğu yetkileri uygun göreceği
görev ve yetkiler için kamu kurum ve kuruluşları, kamu kurumu niteliğindeki
meslek kuruluşları, gerçek kişiler, özel hukuk tüzel kişileri, birlikler,
kooperatifler, vakıf ve üniversitelerden Bakanlıkça belirlenen şartlara
sahip olanlara, bu görev ve yetkilerin tamamı veya bir kısmını tamamen veya
kısmen devredebileceği veya hizmet alımı yolu ile yerine getirebileceği
öngörülmekte; Bakanlığın devir yaptığı kuruluşları denetleyeceği
belirtilmektedir.
Madde gerekçesinde
ise devir yapılacak yetkilerin cezai yaptırımların uygulanması haricindeki
yetkiler olduğu ifade edilmiştir.
Buna göre, söz konusu
Yasa kuralları ile Bakanlığın denetim ve gözetime ilişkin yetkilerinin de
devrinin öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Kolluk faaliyetine ilişkin olan bu
görevler ise genel idare esaslarına göre yürütülmesi gereken asli ve
sürekli kamu hizmetlerinden olup; Anayasa’nın 128. maddesine göre memurlar
ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülmesi gerekmektedir. Madde ise kamu
tüzel kişileri dışında gerçek kişilere, özel hukuk tüzel kişilerine, vakıf,
kooperatif ve birliklere de kısmen veya tamamen yetki devrini
öngördüğünden, Bakanlığa ait olan bu yetkinin tamamen devri olanaklı
değildir. Bu nedenle, Yasa’nın anılan
kuralları, Anayasa’nın 128. maddesiyle bağdaşmamaktadır.
III- SONUÇ
ve İSTEM
Açıklanan nedenlerle
ve bir davaya bakmakta olan mahkemenin, o dava sebebiyle uygulanacak yasa
kuralının Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına götüren görüşünü açıklayan
kararı ile Anayasa Mahkemesine başvurulması gerektiğini düzenleyen 2949
sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un
28. maddesinin 2. fıkrası gereğince, yukarıda açıklanan gerekçelerle; 5996 sayılı
Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu’nun 10. maddesinin
6. ve 15. fıkralarının Anayasa’nın 7. ve 124. maddelerine; 31. maddesinin
10. ve 11. fıkralarının Anayasa’nın 7., 123., 124. ve 128. maddelerine
aykırı olduğu kanısına ulaşılması nedeniyle Anayasa Mahkemesi’ne
başvurulmasına; dosyada bulunan belgelerin onaylı bir örneğinin Anayasa
Mahkemesi Başkanlığı’na gönderilmesine 28.5.2012 tarihinde oybirliğiyle
karar verildi.”
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
5996 sayılı
Kanun’un itiraz konusu kuralları da içeren 10. ve 31. maddeleri
şöyledir:
“Zootekni
MADDE 10- (1) Bakanlık, hayvan
ıslahı, hayvan gen kaynaklarının korunması, geliştirilmesi, damızlık amaçlı
hayvanların yetiştirilmesi, kayıt altına alınması, ön soy kütüğü ve soy
kütüklerinin oluşturulması ve belgelendirilmesi gibi zootekni konularında
düzenleme yapmaya, hayvan yarışları düzenlemeye, yurt içinde ve yurt
dışında düzenlenen hayvan yarışları üzerine yurt içinden ve yurt dışından
müşterek bahis kabul etmeye yetkilidir.
(2) Damızlık hayvan yetiştiricileri, damızlık
hayvanlar ile ilgili Bakanlıkça talep edilen kayıtları tutmak ve istenildiğinde
Bakanlığa bildirmek zorundadır.
(3) Hayvanların üremesinde kullanılan sperma, ovum, embriyo, damızlık yumurta, ipek böceği tohumu,
larva ve oğul gibi ürünleri üretenler, depolayanlar ve dağıtanlar
Bakanlıktan izin almak zorundadır. Üreme ürünlerinin uygulanmasına ilişkin
esaslar Bakanlıkça belirlenir.
(4) Bakanlık, damızlık hayvanların ve üreme
ürünlerinin genetik özelliklerinin değerlendirilmesi, performanslarının
izlenmesi ve sağlık şartları ile ilgili usul ve esasları belirler.
(5) Bakanlık, hayvan gen kaynaklarının korunmasına
yönelik tedbirleri alır, uygular veya uygulatır.
(6) Gerçek
veya tüzel kişiler, hayvan gen kaynaklarının korunması, ıslahı,
geliştirilmesi, yaygınlaştırılması ve pazarlama amacına yönelik özel hukuk
hükümlerine tabi birlikler şeklinde organizasyonlar kurabilir. Bu organizasyonlar,
24/4/1969 tarihli ve 1163 sayılı Kooperatifler
Kanununa göre kurulan kooperatiflere sağlanan her türlü vergi ve harç muafiyetinden
aynı koşullarla yararlanır. Bakanlık, hayvan gen kaynaklarının korunması,
ıslahı, geliştirilmesi, yaygınlaştırılması ve belgelendirme gibi konularda
bu organizasyonlarla işbirliği yapabilir ve bunların bu Kanun kapsamındaki
faaliyetlerini kontrol eder. Birlikler; merkez birliği şeklinde
örgütlenebilir ve ihtiyaç duyduğu yerlerde şube açabilir, asli görevlerini
yürütmek üzere teknik ve sağlık personeli çalıştırabilir. Bakanlık;
birliklere teknik hizmetler, sağlık hizmetleri ve eğitim konusunda gerektiğinde
aynî ve nakdî destek verebilir, birliklerin personel ve tesislerinden
yararlanma talebinde bulunabilir.
(7) Bakanlık, hayvan ırklarının tescili ile ilgili
iş ve işlemleri belirler ve yürütür. Tescil edilen hayvanların sınaî
mülkiyet hakları bunları tescil ettiren gerçek ve tüzel kişilere veya
onların kanunî temsilcilerine aittir.
(8) Damızlık, yarış ve gösteri amaçlı hayvanların
belgelendirilmesi zorunludur. Belgelendirmeye ilişkin esaslar, iş ve
işlemler ile belge modelleri Bakanlıkça belirlenir. Yarış ve gösteri
belgesi bulunmayan hayvanlar yarışlara katılamaz ve gösteri amaçlı
kullanılamaz.
(9) Damızlık belgesi ve soy kütüğü kaydı bulunan ve
yetiştirmede kullanılan hayvanlar damızlık özelliğini sürdürdüğü sürece
amacı dışında kullanılamaz. Bu hayvanlar gerektiğinde kurulan komisyon
marifetiyle bedeli ödenmek üzere Bakanlıkça satın alınır.
(10) Gebe olarak ithal edilen safkan kısraklardan
doğan tayların soy kütüğüne kaydı için, gebe kısrağın kendi ırkından bir
aygırla tohumlandığını gösteren menşe ülke yetkili makamlarınca verilmiş
bir aşım sertifikası istenir. Safkan olmayan atlar, soy kütüğüne kayıt
edilmemiş safkan Arap ve İngiliz ana ve babadan doğan taylar, kendi ırkının
özelliklerini göstermeyeceği anlaşılan iyi gelişmemiş ve safkan
özelliklerinden önemli sapma gösteren taylar ile Bakanlıkça belirlenen
diğer özellikler ve şartları taşımayan taylar soy kütüğüne kayıt edilmez ve
bunlara pedigri verilmez.
(11) Soy kütüğüne kayıt edilip damızlık belgesi ya
da pedigrisi verilen atların, lüzum görüldüğünde
Bakanlıkça görevlendirilen uzman heyetçe kan grubu ve/veya DNA testleri ile
ana-baba doğrulaması ve morfolojik yönden muayeneleri yapılabilir. Test ve
muayeneler neticesinde, safkan olmadıkları tespit edilenlerin ve
yavrularının soy kütüğü kayıtları iptal edilir ve pedigrileri
geri alınır. Bu hayvanlardan doğacak yavrulara damızlık belgesi ya da pedigri verilmez.
(12) Türkiye soy kütüklerine
kayıtlı ve pedigrili safkan Arap veya İngiliz ana
ve babadan Türkiye’de doğan kendi ırk vasıflarını haiz tayların, doğum
gününden itibaren üç ay içinde, yabancı ülkelerden ithal edilen safkan Arap
ve safkan İngiliz atların gümrük girişlerinden itibaren iki ay içinde soy
kütüğüne kaydedilmesi, Bakanlığa müracaat edilerek, Bakanlıkça belirlenen
evraklarının teslimi ve muayene ettirilmesi şarttır.
(13) Soy kütüğüne kayıtlı atların sahip
değişiklikleri bir ay, don değişiklikleri oniki
ay içinde ilgili makamlara bildirilerek pedigrilerine
işletilir. Ölen atların pedigrilerinin, sahipleri
tarafından iki ay içinde Bakanlığa iade edilmesi zorunludur.
(14) Hayvan sahibinin, ölen hayvanına ait damızlık
belgesini ölüm tarihinden itibaren iki ay içinde iade etmesi ve hayvanın
başka bir şahsa satılması hâlinde satış tarihinden itibaren bir ay içinde
alıcı tarafından değişikliğin soy kütüğüne ve pedigrisine
işletilmesi zorunludur.
(15) Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve
esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir.
Resmî kontroller, itiraz hakkı ve resmî
sertifikalar
MADDE 31- (1) Resmî
kontroller, uygun sıklıkta, tarafsız, şeffaf ve meslekî gizlilik ilkelerine
uygun olarak risk esasına göre, ön bildirim gereken hâller dışında, önceden
haber verilmeksizin gerçekleştirilir. Bu kontroller, izleme, gözetim,
doğrulama, tetkik, denetim, numune alma ve analiz gibi uygulamaları da
kapsar. Kontroller, Bakanlıkça kontrol yetkisi verilen personel tarafından
gerçekleştirilir. Üretim, işleme ve dağıtım aşamalarında hangi meslek
mensuplarının hangi resmî kontrollerden sorumlu olduğu Ek-2’de belirtilmiştir.
(2) Resmî kontrollerde, ilgili meslek alanlarında
eğitim alan tekniker, teknisyen ve yardımcı sağlık personeli, kontrol
yetkisi verilen personele yardımcı olmak üzere görev alabilir.
(3) Kontrol görevlisi, Bakanlık adına bu Kanun
hükümleri doğrultusunda resmî kontrolleri yapmak, kontrol sonucuna göre,
her türlü etkiden ve çıkar ilişkisinden uzak, tarafsız, objektif ve
bağımsız olarak karar almak zorundadır. Kontrol görevlisi, bu Kanunla
kendisine verilen yetkiler çerçevesinde, bu Kanunda öngörülen idarî
yaptırımları uygulamaya yetkilidir. Kontrol görevlisi, bu Kanun
kapsamındaki her yere kontrol amacıyla girebilir ve numune alabilir. Alınan
numuneler için herhangi bir bedel ödenmez. İlgililer resmî kontroller
sırasında gerekli olan her türlü yardım ve kolaylığı sağlamakla yükümlüdür.
(4) İlgililer, resmî kontrol ve denetim sonuçları
hakkında, tebligat yapıldığı tarihten itibaren yedi gün içerisinde
Bakanlığa itiraz etme hakkına sahiptir. Ürünün kalan raf ömrü yedi günden
az olan gıdalar, mikrobiyolojik incelemeler ve ürün miktarının şahit
numunenin analizinin yapılabilmesi için yetersiz olduğu durumlarda analiz
sonucuna itiraz edilemez. İtirazdan kaynaklanan masraflar ilgililer
tarafından karşılanır.
(5) Bu Kanun kapsamında öngörülen gıda kontrolü ile
ilgili düzenlemeler, gıda ile temas eden madde ve malzemeler ile bu işle
iştigal eden işyerleri için de uygulanır.
(6) Bakanlık, uygun gördüğü hâllerde yapılan
kontroller sonucunda sahip olduğu bilgileri, kamuoyunun bilgisine
sunabilir. Ancak, iç hukuk ve uluslararası hukuk ile güvence altına alınan,
gizli soruşturma ve sürmekte olan adlî ve idarî işlemler, kişisel bilgiler,
meslek sırları, gizli müzakereler, uluslararası ilişkiler ve ulusal savunma
ile ilgili bilgiler kamuoyuna sunulamaz.
(7) Veteriner ve bitki sağlık sertifikaları ile
Bakanlıkça belirlenen diğer sertifikalara ilişkin esaslar, iş ve işlemler
ile sertifika modelleri Bakanlıkça belirlenir.
(8) Bakanlık, kesimhanelerde, kesim öncesi ve
sonrası muayeneler ile et parçalama işlemi yapılan yerlerde muayeneleri ve
diğer resmî kontrolleri yapmak üzere, resmî veteriner hekim veya
yetkilendirilmiş veteriner hekim görevlendirir.
(9) Bakanlık, yıllık ve çok yıllık ulusal kontrol
planlarını hazırlar, belirlenen canlı hayvan ve hayvansal ürünler ile diğer
ürünlerde, katkı, kalıntı, bulaşan veya istenmeyen maddeler için izleme
programları uygular ve her yılın sonunda kontrollere ilişkin yıllık rapor
düzenler.
(10) Bakanlık, bu Kanun kapsamındaki kamu
hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler hariç olmak üzere,
uygun göreceği görev ve yetkiler için kamu kurum ve kuruluşları, kamu
kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, gerçek kişiler, özel hukuk tüzel
kişileri, birlikler, kooperatifler, vakıf ve üniversiteler ile işbirliği
yapabilir. Bunlardan, Bakanlıkça belirlenen şartlara sahip olanlara, bu
görev ve yetkilerin tamamı veya bir kısmı tamamen veya kısmen devredebilir
veya hizmet alımı yolu ile yerine getirebilir. Bakanlık, devir yaptığı
kuruluşları denetler. Bakanlıkça yapılan denetim sonucunda devredilen görev
ve yetkilerin yürütülmesinde yetersizlik veya eksikliğin tespiti hâlinde
Bakanlık devri iptal eder veya eksikliklerin kısa bir süre içinde
giderilmesini talep edebilir. Bakanlık, eksikliklerin giderilmemesi
durumunda devredilen görev ve yetkileri iptal eder. Bu fıkranın uygulanmasından
doğan tüm masraflar sorumlular tarafından üstlenilir.
(11) Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve
esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir.”
B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa’nın 7.,
123., 124. ve 128. maddelerine dayanılmış, 2. maddesi ise ilgili görülmüştür.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Serruh
KALELİ, Alparslan ALTAN, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Serdar ÖZGÜLDÜR,
Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep
KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi
DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL ve Zühtü ARSLAN’ın katılımlarıyla 12.9.2012 günü yapılan ilk inceleme
toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V- ESASIN
İNCELENMESİ
Başvuru kararı
ve ekleri, Raportör Mehmet Sadık YAMLI tarafından hazırlanan işin esasına
ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralları, dayanılan ve ilgili görülen
Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Kanun’un
10. Maddesinin (6) ve (15) Numaralı Fıkralarının İncelenmesi
1- (6) Numaralı Fıkra
Başvuru kararında, itiraz konusu kurallarla “organizasyon” adı altında hayvan yetiştirici birliklerinin
kurulmasının öngörüldüğü, fakat bu düzenleme yapılırken anılan birliklerin
hukuki statüsü ve nitelikleri ile organlarına ilişkin bir belirleme
yapılmadan bunların düzenlenme yetkisinin idareye bırakıldığı, bu durumun
yasama yetkisinin devri niteliğinde olduğu belirtilerek kuralların, Anayasa’nın
7. ve 124. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
6216 sayılı
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43.
maddesi uyarınca, ilgisi nedeniyle itiraz konusu kural, Anayasa’nın 2.
maddesi yönünden de incelenmiştir.
Kanun’un 10. maddesinin itiraza konu (6) numaralı fıkrasında, gerçek
veya tüzel kişiler tarafından hayvan gen kaynaklarının korunması, ıslahı,
geliştirilmesi, yaygınlaştırılması ve pazarlama amacına yönelik özel hukuk
hükümlerine tabi birlikler şeklinde organizasyonlar kurulabileceği
belirtilmiş; (15) numaralı fıkrasında ise 10. maddenin uygulanması ile
ilgili usul ve esasların Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile
belirleneceği öngörülmüştür.
Anayasa’nın 2.
maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan
haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda
adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuk
güvenliğini sağlayan, bütün etkinliklerinde hukuka ve Anayasa’ya uyan,
işlem ve eylemleri bağımsız yargı denetimine bağlı olan devlettir.
Hukuk
devletinin temel ilkelerinden biri “belirlilik”tir. Bu ilkeye göre, yasal
düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya
ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir
olması ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem
içermesi gerekir.Belirlilik ilkesi, bireylerin
hukuksal güvenliğinin sağlanması bakımından da önem arz etmektedir.
Anayasa’nın 7.
maddesinde ise “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet
Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmektedir. Anayasa
Mahkemesinin pek çok kararında yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesinden
ne anlaşılması gerektiği hususu açıklanmıştır. Buna göre, kanunla düzenleme
ilkesi, düzenlenen konudan yalnız kavram, ad ve kurum olarak söz edilmesini
değil, bunların kanun metninde kurallaştırılmasını gerektirir. Kurallaştırma
ise, düzenlenen alanda temel ilkelerin konulmasını ve çerçevenin çizilmiş
olmasını ifade eder. Ancak bu koşulla uzmanlık ve teknik konulara ilişkin
hususların belirlenmesi yürütme organının takdirine bırakılabilir. Yürütmenin
düzenleme yetkisi ise sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Bu
nedenle, Anayasa’da öngörülen ayrık durumlar dışında, kanunlarla
düzenlenmemiş bir alanda, yürütmeye genel nitelikte kural koyma yetkisi
verilemez.
Yürütme
organına düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralının Anayasa’nın 7.
maddesine uygun olabilmesi için temel ilkeleri koyması, çerçeveyi çizmesi,
sınırsız, belirsiz, geniş bir alanı yürütmenin düzenlemesine bırakmaması
gerekir.
Kanun’un 10. maddesinin (6) numaralı fıkrasında gerçek veya tüzel
kişiler tarafından hayvan gen kaynaklarının korunması, ıslahı,
geliştirilmesi, yaygınlaştırılması ve pazarlama amacına yönelik özel hukuk
hükümlerine tabi birlikler şeklinde organizasyonlar kurulabileceği
belirtilmiş, ancak bu birliklerin kuruluşu, sona ermesi, temsili, yönetimi,
fiil ehliyetini nasıl kullanacağı, tüzel kişiliğinin bulunup bulunmayacağı,
haklara ve borçlara ehil olup olmayacağı konularında kanunla temel kurallar
belirlenmeden bu hususların düzenlenmesi maddenin (15) numaralı fıkrasında
yürütmenin düzenleyici işlemine bırakılmıştır.
Anılan
hususlarda kanun koyucunun yasal düzenleme yapmayıp bu hususların
düzenlenmesini yürütmenin düzenleyici işlemine bırakması yasama yetkisinin
devri sonucunu doğurduğu gibi, yasal çerçevesi çizilmemiş alanda idareye
her an değiştirilebilir nitelikte hukuksal tasarruflarda bulunma yetkisinin
verilmiş olması hukuki belirlilik ilkesini de zedelemektedir.Hukukumuzda kendine özgü amaçları gerçekleştirmek
için kanunla kurulan ve nitelikleri özel kanunlarında gösterilen “birlik” isimli yapılar bulunmakta
ise de bu yapılarla ilgili genel bir yasal düzenleme bulunmadığından,
kurala konu birliklerin hukuki statülerine ilişkin temel hususların belirli
olduğunu söylemeye olanak yoktur.
Açıklanan
nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa’nın 2. ve 7. maddelerine
aykırıdır.İptali gerekir.
Engin
YILDIRIM, Hicabi DURSUN ile Zühtü ARSLAN bu
görüşe katılmamışlardır.
Kuralın,
Anayasa’nın 124. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.
2- (15) Numaralı Fıkra
Kanun’un 10. maddesinin uygulanması ile ilgili usul ve esasların
Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirleneceği kuralına yer veren (15)
numaralı fıkra, sadece birliklerin kurulmasıyla ilgili (6) numaralı fıkraya
ilişkin olmayıp, anılan fıkranın iptaliyle, ileri sürülen Anayasa’ya
aykırılık gerekçeleri ortadan kalktığından ve kuralın Anayasa’ya aykırı
başka bir yönü de bulunamadığından, (6) numaralı fıkra yönünden, (15)
numaralı fıkra Anayasa’ya aykırı bulunmamıştır. İptal
isteminin reddi gerekir.
Kuralın,
Anayasa’nın 124. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.
B- Kanun’un
31. Maddesinin (10) ve (11) Numaralı Fıkralarının İncelenmesi
Başvuru
kararında, itiraz konusu kurallarla Bakanlığın Kanun kapsamındaki görev ve
yetkilerinin kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk kişilerinedevredebileceğinin öngörüldüğü, ancak
devredilebilecek yetkilerin yasal çerçevesinin çizilmediği, yetki devrine
konu işlerin, kapsam, sınır ve içeriğinin belirsiz olduğu, ayrıca
devredilecek görevlerin genel idare esaslarına göre yürütülmesi gereken
asli ve sürekli kamu hizmetlerinden olduğu ve bunların Anayasa’nın 128.
maddesine göre memurlar ve diğer kamu görevlileri dışındaki kimselere
gördürülemeyeceği belirtilerek kuralların, Anayasa’nın 7.,
123., 124. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Kanun’un 31. maddesinin itiraza konu (10) numaralı fıkrasında, Gıda
Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının kamu kurum ve kuruluşları, kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşları, gerçek kişiler, özel hukuk tüzel
kişileri, birlikler, kooperatifler, vakıf ve üniversiteler ile işbirliği
yapabileceği, bu kişi ve kuruluşlardan belirlenen şartlara sahip olanlara,
asli ve sürekli olmayan görev ve yetkilerini devredebileceği, bunlardan
hizmet satın alabileceği ve görev ve yetki devredildikten sonra bu kişi ve
kuruluşları denetleyerek gerektiğinde yetki devrini iptal edebileceği
düzenlenmiş; (11) numaralı fıkrasında ise 31. maddenin uygulanması ile
ilgili usul ve esasların Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile
düzenleneceği öngörülmüştür.
Daha önce de belirtildiği üzere, Anayasa’da kanun ile düzenlenmesi
öngörülen konularda yürütme organına genel ve sınırları belirsiz bir
düzenleme yetkisinin verilmesi olanaklı değildir. Ancak farklı koşul ve
durumlara göre sık sık değişik önlemler alma,
bunları kaldırma ve süratli biçimde hareket etme zorunluluğunun bulunduğu
alanlarda, yasama organının temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık ve
idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakması, yasama yetkisinin
devri olarak yorumlanamaz.
Anayasa’nın
128. maddesinin birinci fıkrasında, “Devletin, kamu iktisadî
teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre
yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve
sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.”
denilmektedir. Buna göre, kamu hukuku kuralları uyarınca yürütülen kamu
hizmetlerinin gerektirdiği görevlerden asli ve sürekli nitelik
taşıyanların, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülmesi
zorunludur.
Geniş anlamda, Devlet ya da diğer kamu tüzel kişileri tarafından ya
da bunların gözetim ve denetimleri altında, genel ve ortak gereksinimleri
karşılamak, kamu yararını sağlamak için yapılan ve topluma sunulmuş bulunan
sürekli ve düzenli etkinlikler olarak tanımlanan kamu hizmetinin, kamu
hukukunun genel ilkeleri gereğince, doğrudan idare, kuruluş ve kurumları
eliyle, kamusal yönetim biçimine göre yürütülmesi asıl ve olağandır. Ancak bu
hizmet ve faaliyetlerden özel yönetim biçimiyle gerçekleştirilmeye
elverişli bulunanların, tüm sorumluluk ilgili idare üzerinde kalmak
kaydıyla, onun sürekli gözetimi ve denetimi altında, belli usullerle özel
müteşebbislere yaptırılabilmesi olanaklıdır.
Kanun’un genel
gerekçesinde, Kanun’un düzenleniş amacı, gıda ve yem güvenilirliği, bitki
ve hayvan sağlığı, hayvan ıslah ve refahı konularını tüketici menfaatlerini
ve çevre duyarlılığını esas alarak sağlamak ve korumak olarak
belirtilmiştir. Düzenlemenin amacının ve düzenlemeye konu
hususların insan ve çevre sağlığı açısından taşıdığı önem, söz konusu
görevlerin yerine getirilmesinde
ortaya çıkabilecek eksiklik ve gecikmelerin telafisi olanaksız sonuçlara
yol açma riskinin varlığı, düzenlemeye konu hususlarda alanında uzman olan
kişi, kurum veya kuruluşlardan hizmet satın alınmasını veya bir kısım görev
ve yetkilerin bu kişilere devredilmesini gerektirebilmektedir. İtiraz konusu (10) numaralı fıkra ile
Bakanlığa gerektiğinde bir kısım görev ve yetkilerini devretmesi olanağı
sağlanmış olmaktadır.
Kuralda,
devredilmesi öngörülen görev ve yetkilerin, asli ve sürekli olmayan görev
ve yetkiler olduğu açıkça ifade edildiğinden, anılan görev ve yetkilerin
Devletin, kamu iktisadî teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzelkişilerinin
genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu
hizmetlerinden olmadığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla devre konu bu
hizmetlerin memur ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülmesi
gerektiğinden söz edilemez.
Öte yandan,
Kanun’da yer verilen görev ve yetkilerin kullanımına ilişkin temel esaslar
Kanun’un çeşitli hükümlerinde gösterilmiş olup bunlar dışındaki idari ve
teknik hususlara ilişkin ayrıntıların düzenlenmesinin itiraz konusu (11)
numaralı fıkrayla yürütmenin düzenleyici işlemine bırakılması yasama
yetkisinin devri olarak nitelendirilemez.
Açıklanan
nedenlerle, itiraz konusu kurallar Anayasa’nın, 7. ve 128. maddelerine
aykırı değildir. İptal istemlerinin reddi gerekir.
Kuralların,
Anayasa’nın 123. ve 124. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.
VI- İPTAL
KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
Anayasa’nın
153. maddesinin üçüncü fıkrasında, “Kanun, kanun hükmünde kararname veya
Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal
kararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar.
Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi
ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmi Gazetede yayımlandığı
günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 6216 sayılı Kanun’un
66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarak,
Mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde, Resmî Gazete’de yayımlandığı günden
başlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek
üzere ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir.
11.6.2010 günlü, 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı,
Gıda ve Yem Kanunu’nun 10. maddesinin (6) numaralı fıkrasının iptal
edilmesiyle doğacak hukuksal boşluk, kamu yararını ihlal edecek nitelikte
görüldüğünden, Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı
Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince iptal hükmünün,
kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak bir yıl sonra yürürlüğe
girmesi uygun görülmüştür.
VII- SONUÇ
11.6.2010 günlü,
5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu’nun;
A- 10.
maddesinin;
1- (6) numaralı fıkrasının Anayasa’ya aykırı
olduğuna ve İPTALİNE, Engin YILDIRIM, Hicabi
DURSUN ile Zühtü ARSLAN’ın karşıoyları
ve OYÇOKLUĞUYLA; iptal hükmünün, Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla
6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında
Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince, KARARIN RESMÎ
GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK BİR YIL SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE,
OYBİRLİĞİYLE,
2- (15) numaralı fıkrasının Anayasa’ya
aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
B- 31. maddesinin (10) ve (11)
numaralı fıkralarının Anayasa’ya aykırı olmadıklarına ve itirazın REDDİNE,
OYBİRLİĞİYLE,
20.3.2013 gününde karar verildi.
|
Başkan
Haşim KILIÇ
|
Üye
Mehmet ERTEN
|
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
|
|
|
|
|
|
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
|
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
|
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
|
|
|
|
|
|
Üye
Engin YILDIRIM
|
Üye
Nuri NECİPOĞLU
|
Üye
Hicabi
DURSUN
|
|
|
|
|
|
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
|
Üye
Erdal TERCAN
|
|
|
|
|
Üye
Muammer TOPAL
|
Üye
Zühtü ARSLAN
|
|
|
|
|
KARŞIOY GEREKÇESİ
5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı,
Gıda ve Yem Kanunu’nun iptali istenen 10. maddesinin (6) ve (15) numaralı
fıkraları, gerçek veya tüzel kişilerce özel hukuk hükümlerine tabi
birlikler şeklinde organizasyonların kurulabileceğini belirttikten sonra,
bunların mali muafiyetlerine, Bakanlıkla ilişkilerine, çalıştıracağı
personele ve örgütlenme modeline ilişkin düzenlemelere yer vermiş, diğer
hususları da yönetmeliğe bırakmıştır.
Mahkememiz çoğunluğu, kurulması öngörülen
organizasyonların hukuki statüsüne dair temel hususların belirli olmadığı
ve genel çerçevesi belirlenmeden kanunla düzenlenmesi gereken konuların
idareye bırakıldığı gerekçesiyle kuralın Anayasa’nın 2. ve 7. maddelerine aykırı
olduğu görüşündedir.
Kanun’un 10. maddesinin (6) numaralı fıkrası şu
şekildedir: “Gerçek veya tüzel
kişiler, hayvan gen kaynaklarının korunması, ıslahı, geliştirilmesi,
yaygınlaştırılması ve pazarlama amacına yönelik özel hukuk hükümlerine tabi
birlikler şeklinde organizasyonlar kurabilir. Bu organizasyonlar, 24/4/1969 tarihli ve 1163 sayılı Kooperatifler Kanununa
göre kurulan kooperatiflere sağlanan her türlü vergi ve harç muafiyetinden
aynı koşullarla yararlanır. Bakanlık, hayvan gen kaynaklarının korunması,
ıslahı, geliştirilmesi, yaygınlaştırılması ve belgelendirme gibi konularda
bu organizasyonlarla işbirliği yapabilir ve bunların bu Kanun kapsamındaki
faaliyetlerini kontrol eder. Birlikler; merkez birliği şeklinde
örgütlenebilir ve ihtiyaç duyduğu yerlerde şube açabilir, asli görevlerini
yürütmek üzere teknik ve sağlık personeli çalıştırabilir. Bakanlık;
birliklere teknik hizmetler, sağlık hizmetleri ve eğitim konusunda
gerektiğinde aynî ve nakdî destek verebilir, birliklerin personel ve
tesislerinden yararlanma talebinde bulunabilir.” Aynı maddenin (15)
numaralı fıkrası uyarınca da “maddenin uygulanması ile ilgili usul ve
esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir.”
Görüldüğü üzere, birliklerin kuruluş amacı, hukuki
statüsü, mali muafiyetleri, Bakanlıkla ilişkileri, denetimi, merkez ve şube
şeklinde örgütlenmeleri, çalıştırabilecekleri personel gibi konularda
düzenlemelere yer verilmiştir. Esasen, (6) numaralı fıkranın ilk cümlesi
bile (15) numaralı fıkrayla birlikte okunduğunda kamu tüzel kişiliğine
sahip olmayan bu birlikler açısından yeterli olabilirdi. Kanun koyucu,
bunun ötesine geçerek yönetmelikle düzenlenebilecek birçok hususu da
kanunla düzenleme yoluna gitmiştir.
Hal böyleyken, özel hukuk hükümlerine tabi olan
birliklere ilişkin her türlü ayrıntının mutlaka kanunla düzenlenmesi
gerektiğini savunmak, belirlilik ilkesini işlevsiz ve uygulanması imkansız bir konuma getirecektir. Hukuk devletinin en
önemli unsurlarından olan belirlilik ilkesi, hukuk aleminde
düzenlenen bir konuya ilişkin her türlü ayrıntının mutlaka kanunda yer
almasını gerektirmez. Belirlilik olup olmadığını, hukuk normlarına ve
ilgili mahkeme kararlarına bir bütün olarak bakarak belirlemek gerekir.
Nitekim,
Anayasa Mahkemesi de belirlilik ilkesinden kanuni belirliliği değil, hukuki
belirliliği anlamaktadır. Mahkememiz, 16.6.2011 tarihli kararında hukuki
belirliliği şu şekilde ifade etmiştir: “Belirlilik
ilkesi yalnızca yasal belirliliği değil, daha geniş anlamda hukuki
belirliliği ifade etmektedir. Erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir
gibi niteliksel gereklilikleri karşılaması koşuluyla yasalar, mahkeme
içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki belirlilik
sağlanabilir. Aslolan muhtemel muhataplarının
mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini
öngörmelerini mümkün kılacak bir normun varlığıdır” (E. 2009/9, K.
2011/103, K.T: 16.6.2011).
İptali istenen kurallar ve çıkarılan yönetmelik bir
bütün halinde değerlendirildiğinde herhangi bir belirsizlikten, dolayısıyla
Anayasa’nın 2. maddesine aykırılıktan bahsedilemez.
Öte yandan, temel esaslar ve ilkeler belirlendikten
sonra kurulan birliklere ilişkin diğer hususların yönetmeliğe bırakılması,
yasama yetkisinin devri olarak da nitelendirilemez. Yasama yetkisinin
Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne ait olması ve bu yetkinin devredilememesi,
kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu hükme yer veren Anayasa’nın
7. maddesinin gerekçesinde yasama yetkisinin parlamentoya ait olması
“demokrasi rejimini benimseyen siyasi rejimlerde kaçınılmaz bir durum”
olarak nitelendirilmiştir. Ayrıca, gerekçede“Millet adına kanun koyma yetkisini
yasama meclisi yerine getirir. Bu yetki devredilemez. Ancak, Anayasanın 99
ve 129 uncu maddeleri hükümleri saklıdır” denilmek suretiyle bu ilkenin
anlamı ve istisnaları belirtilmiştir.
Madde gerekçesinden de anlaşılacağı üzere, yasama
yetkisinin devredilemezliği esasen kanun koyma yetkisinin TBMM dışında
başka bir organca kullanılamaması anlamına gelmektedir. Anayasa’nın 7.
maddesi ile “kanun adı altında veya bu adı taşımasa bile kanunla eşdeğerde
ya da kanun gücüne sahip hukuki işlemler yapma yetkisinin devredilmesi”
yasaklanmıştır. (Ergun Özbudun,
Türk Anayasa Hukuku, 13. Baskı,
Ankara: Yetkin Yayınları, 2012, s.209).
Bununla birlikte, çok geniş yorumlandığında yasama yetkisinin
devredilemezliği ilkesi kanunla düzenlenmesi gereken konuların yürütmeye
bırakılmasını da yasaklamaktadır. Bu noktada Anayasa gereğince kanunla
düzenlenmesi gereken hususlarla diğerleri arasında bir ayrım yapmak
gerekecektir. Anayasa temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması (m.13),
vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin konması (m.73) ve memurların
atanmaları, özlük hakları v.s. (m.128) gibi bazı konularda düzenlemenin
münhasıran kanunla yapılmasını öngörmektedir. Bu konularda kanunun temel
esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemeden düzenleme yetkisini yürütmeye
bırakması yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırılık teşkil
edebilmektedir. Esasen bu durumda, söz konusu düzenlemenin kanunla
yapılması gerektiğini belirten anayasal hükme aykırılıktan söz edilmesi
daha isabetli olacaktır.
Anayasa’nın açıkça kanunla düzenlenmesini
öngörmediği konularda ise kanunun çok genel ifadelerle düzenleme yaparak,
ayrıntıyı yürütmeye bırakması mümkündür. Anayasa’da münhasıran kanunla
düzenleme yapılması öngörülmeyen konularda yürütme organının doğrudan ve
ilk elden düzenleyici işlem yapabileceği düşünülebilse de yasamanın
asliliği ve yürütmenin türevselliği gereği idari işlemlerin kanuna
dayanması zorunluluğu vardır. Nitekim, Anayasa’nın
gerek yürütme yetkisinin kanunlara uygun olarak kullanılacağını ifade eden
hükmü (m.8), gerekse yönetmeliklerin kanunların uygulanmasını sağlamak
üzere ve bunlara aykırı olmamak kaydıyla çıkarılabileceğini belirten kuralı
(m.124) bu zorunluluğa işaret etmektedir. Ancak, bu durumda kanundan
belirlemesi beklenen çerçeve, Anayasa’nın kanunla düzenlenmesini öngördüğü
durumdakinden çok daha geniş olabilecektir. Başka bir ifadeyle, Anayasa’ya
göre mutlaka kanunla düzenlenmesi gerekmeyen bir konu kanuni dayanağı olmak
kaydıyla idarenin düzenleyici işlemlerine bırakılabilir. Aksi yorum,
Anayasa’da “kanunla düzenleme” öngörmeyi anlamsız hale getirebilecektir.
Bu çerçevede, iptali istenen kuralla kurulan
birlikler kamu tüzel kişiliği olmayan organizasyonlardır. Bunların kamu
gücü kullandıkları söylenemez. Ayrıca, Kanunun 31. maddesine göre Bakanlık
asli ve sürekli görevler kapsamındaki görevlerini bu birliklere devredemez.
Kamu tüzel kişiliğine sahip olmayan birliklerin
kanunla kurulması zorunluluğu bulunmamaktadır. Nitekim,
Anayasa’nın 123. maddesindeki “ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği
yetkiye dayanılarak kurulur” hükmü kamu tüzel kişiliği için geçerlidir.
Anayasa’nın bu hükmünü dikkate almadan kamu tüzel kişiliğine sahip olmayan
birliklerin de kanunla kurulması ve bu birliklere ilişkin ayrıntıların
mutlaka kanunda gösterilmesi gerektiğini savunmak, bu iki farklı tüzel
kişiliğin kanunla kurulmak bakımından aralarında fark olmadığı anlamına
gelecektir. Böyle bir görüşün Anayasa’nın 123. maddesiyle bağdaştığını
söylemek mümkün değildir.
Kaldı ki, somut olayda söz konusu birlikler
yukarıda ifade edildiği üzere kanun tarafından kurulmakta, tabi oldukları
hukuki rejim, örgütlenme modeli, personel yapısı gibi konulara ilişkin bir
kısım hususlar kanunla düzenlenmekte, kalan hususlar ise yönetmeliğe
bırakılmaktadır.
Açıklanan gerekçelerle, iptali istenen kuralın
Anayasa’nın 2. ve 7. maddelerine aykırı olmadığını düşündüğümüzden
çoğunluğun iptal yönündeki görüşüne katılmıyoruz.
|
Üye
Engin YILDIRIM
|
Üye
Hicabi
DURSUN
|
Üye
Zühtü ARSLAN
|
|