Anayasa Mahkemesinin E. 2012/29, K: 2012/155 Sayılı Kararı

13 Şubat 2013ÇARŞAMBA

Resmî Gazete

Sayı : 28558

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:

Esas Sayısı : 2012/29

Karar Sayısı : 2012/155

Karar Günü : 18.10.2012

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Onikinci Dairesi

İTİRAZIN KONUSU : 26.1.2011 günlü, 6107 sayılı İller BankasıAnonim Şirketi Hakkında Kanun’un 11. maddesinin, Anayasa’nın 7., 123. ve 128. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği (TMMOB) Maden Mühendisleri Odası tarafından, 29.4.2011 gün ve 27919 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren İller Bankası Anonim Şirketi İnsan Kaynakları Yönetmeliği’nin 1. ve 2. maddeleri ile 3. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinin iptali istemiyle açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu iddiasını ciddi bulan Danıştay Onikinci Dairesi, iptali için başvurmuştur.

II- İTİRAZIN GEREKÇESİ

Başvuru kararının gerekçe bölümü şöyledir:

“Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği (TMMOB) Maden Mühendisleri Odası vekili Av. … tarafından, 29.04.2011 tarih ve 27919 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe giren “İller Bankası Anonim Şirketi İnsan Kaynakları Yönetmeliği”nin 1. ve 2. maddeleri ile 3/1-ç maddesinin iptali ve yürütmenin durdurulmasına karar verilmesi istemiyle İller Bankası Anonim Şirketi ve Başbakanlık’a karşı açılan davada; iptali istenilen İller Bankası Anonim Şirketi İnsan Kaynakları Yönetmeliği’nin dayanağı olan 6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanunun 11. maddesinin; Anayasa’nın 7., 11., 123. ve 128. maddelerine aykırı olduğu iddiasıyla itiraz yoluyla iptali istemiyle Anayasa Mahkemesi’ne başvurulması istemi incelendi:

6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanunun “banka personeli” başlıklı 11. maddesinde; “(1) Banka hizmetlerinin gerektirdiği görevler, 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa ve diğer kanunların sözleşmeli personel hakkındaki hükümlerine tabi olmayan sözleşmeli personel eliyle yürütülür.

(2) Banka personelinin hizmete alınması, nitelikleri, atanma, ilerleme, yükselme, görevden alınma şekilleri, görev ve yetkileri, disiplin esasları, yükümlülükleri, unvan ve sayıları Devlet Personel Başkanlığının görüşü üzerine Bakanlar Kurulu kararı ile çıkarılacak yönetmelik ile düzenlenir.” hükmü yer almıştır.

Bakılan davada; iptali istenilen İller Bankası Anonim Şirketi İnsan Kaynakları Yönetmeliği’nin dayanağı olan 6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanunun 11. maddesinin Anayasa’ya aykırı olduğu savının ciddi olduğu kanaatine varıldığından, bu maddenin itirazen iptali istemiyle Anayasa Mahkemesi’ne başvurulması Dairemizce gerekli görülmüştür.

Dayanılan Anayasa Kuralları:

Madde 7- Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.

Madde 123/1- İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.

Madde 128/2- Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.

Davacı Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği (TMMOB) Maden Mühendisleri Odası; “ İller Bankası Anonim Şirketi İnsan Kaynakları Yönetmeliği’nin 1. ve 2. maddeleri ile 3/1-ç maddesinin iptali ve yürütmenin durdurulmasına karar verilmesi istemiyle dava açmıştır.

İller Bankası Anonim Şirketi İnsan Kaynakları Yönetmeliği’nin “dayanak” başlıklı 2. maddesinde; “Bu Yönetmelik 26/11/2011 tarihli ve 6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanunun 11 inci maddesine dayanılarak hazırlanmıştır.” kuralına yer verilmiştir.

Kanun’un 11. maddesinin birinci fıkrasında, Banka hizmetlerinin gerektirdiği görevlerin, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa ve diğer kanunların sözleşmeli personel hakkındaki hükümlerine tabi olmayan sözleşmeli personel eliyle yürütüleceği belirtilmiştir.

Maddenin ikinci fıkrasında ise; Banka personelinin hizmete alınması, nitelikleri, atanma, ilerleme, yükselme, görevden alınma şekilleri, görev ve yetkileri, disiplin esasları, yükümlülükleri, unvan ve sayılarının Devlet Personel Başkanlığının görüşü üzerine Bakanlar Kurulu kararı ile çıkarılacak yönetmelik ile düzenleneceği hususu yer almaktadır.

Anayasa’nın 7. maddesinde; “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez” denilmektedir. Anayasa Mahkemesi’nin birçok kararında “yasama yetkisinin devredilmezliği” ilkesi ile ilgili açıklama yapılmıştır. Buna göre, yasayla düzenleme ilkesi, düzenlenen konudan yalnız kavram, ad ve kurum olarak söz edilmesi değil, bunların yasa metninde kurallaştırması olmaktadır. Kurallaştırma ise, düzenlenen alanda temel ilkelerin konulmasını ve çerçevenin çizilmiş olmasını ifade edeceği, ancak; bu koşulla uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesinin yürütme organının takdirine bırakılabileceği vurgulanmıştır.

Buna göre, Anayasa’da yasayla düzenlenmesi öngörülen konularda, yürütme organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesi olanağı bulunmamaktadır. Yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle Anayasa’da öngörülen ayrık durumlar dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda, yasa ile yürütmeye genel nitelikte kural koyma yetkisi verilmemektedir.

Yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralının Anayasa’nın 7. maddesine uygun olabilmesi için temel ilkeleri koyması, çerçeveyi çizmesi, sınırsız, belirsiz, geniş bir alanı yürütmenin düzenlemesine bırakmaması gerekmektedir.

Anayasa’nın 123. maddesinin birinci fıkrasında ise; “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir” hükmü yer almaktadır. Bu maddede yer alan düzenleme, idarenin kanuniliği ilkesine ilişkindir, idarenin kanuniliği ilkesi, idarenin ve organlarının görev ve yetkilerinin hiçbir duraksamaya yer bırakmayacak şekilde, açık bir şekilde yasayla düzenlenmesini gerekli kılmaktadır.

Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında da; “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.” hükmü yer almaktadır. Anayasa Mahkemesi yine birçok kararında, Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasının kapsamına giren kişilerin statülerine ve özlük haklarına ilişkin düzenlemelerin yasayla yapılması gerektiği, bu konuların düzenlenmesinin idarenin düzenleyici işlemlerine bırakılmasının Anayasa’ya aykırı olacağı belirtilmiştir.

İdarenin kanuniliği ilkesi, idarenin hizmet birimleri ile bu birimlerin kadro ve görev unvanlarının ve görevlerinin yasayla düzenlemesini de içermektedir. Kadrolar, bir kamu hizmetinin teşkilatlanmasının ön koşulu olmaktadır. Kadro unvanı, personelin yerine getireceği görevlerini, yetkilerini, haklarını ve yükümlülüklerini, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük haklarını içermektedir. Kadro unvanı ile personelin özellikle aylık ve ödenekleri ve diğer özlük hakları arasında sıkı bir bağ bulunmaktadır. Bununla birlikte, Banka personelinin disiplin kurallarına aykırı eylemleri karşılığında hangi yaptırımların uygulanacağının da açık bir şekilde Yasa ile belirlenmesi gerekmektedir.

İl özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşları ile münhasıran bunların üye oldukları mahalli idare birliklerinin finansman ihtiyacını karşılamak, bu idarelerin sınırları içinde yaşayan halkın mahalli müşterek hizmetlerine ilişkin projeler geliştirmek, bu idarelere danışmanlık hizmeti vermek ve teknik mahiyetteki kentsel projeler ile alt ve üstyapı işlerinin yapılmasına yardımcı olmak ve her türlü kalkınma ve yatırım bankacılığı işlevlerini yerine getirmek üzere kanunla kalkınma ve yatırım bankası olarak kurulan iller Bankası Anonim Şirketi bir kamu tüzel kişisidir. Anayasa’nın 123. maddesinde belirtildiği üzere, İller Bankası Anonim Şirketi’de idarenin bütünlüğü içinde yer almaktadır ve Banka personelinin hizmete alınması, nitelikleri, atanma, ilerleme, yükselme, görevden alınma şekilleri, görev ve yetkileri, disiplin esasları, yükümlülükleri, unvan ve sayılarına ilişkin hususların yasayla düzenlenmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, Anayasa’nın 152. ve bir davaya bakmakta olan mahkemenin, o dava sebebiyle uygulanacak olan bir kanun hükmünün Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına götüren görüşünü açıklayan kararı ile Anayasa Mahkemesine başvurması gerektiğini düzenleyen 2949 sayılı Kanunun 28. maddesinin 2. fıkrası gereğince 6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanunun 11. maddesinin Anayasa’nın 7., 123. ve 128. maddelerine aykırı olduğu kanaati ile iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurulmasına ve dosyadaki belgelerin onaylı bir örneğinin Anayasa Mahkemesi Başkanlığına gönderilmesine, 28.12.2011 tarihinde oybirliği ile karar verildi.”

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı

26.1.2011 günlü, 6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun’un iptali istenilen “Banka Personeli” başlıklı 11. maddesi şöyledir:

“Madde 11- (1) Banka hizmetlerinin gerektirdiği görevler, 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa ve diğer kanunların sözleşmeli personel hakkındaki hükümlerine tabi olmayan sözleşmeli personel eli ile yürütülür.

(2) Banka personelinin hizmete alınması, nitelikleri, atanma, ilerleme, yükselme, görevden alınma şekilleri, görev ve yetkileri, disiplin esasları, yükümlülükleri, unvan ve sayıları Devlet Personel Başkanlığının görüşü üzerine Bakanlar Kurulu kararı ile çıkarılacak yönetmelik ile düzenlenir.”

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Başvuru kararında, Anayasa’nın 7., 123. ve 128. maddelerine dayanılmıştır.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi gereğince Haşim KILIÇ, Serruh KALELİ, Alparslan ALTAN, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI ve Erdal TERCAN’ın katılımıyla 11.4.2012 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, Anayasa Mahkemesi Raportörü Canbulut ŞAŞMAZ tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Kanun’un 11. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının İncelenmesi

Başvuru kararında, il özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşları ile münhasıran bunların üye oldukları mahalli idare birliklerinin finansman ihtiyacını karşılamak, bu idarelerin sınırları içinde yaşayan halkın mahalli müşterek hizmetlerine ilişkin projeler geliştirmek, bu idarelere danışmanlık hizmeti vermek ve teknik mahiyetteki kentsel projeler ile alt ve üstyapı işlerinin yapılmasına yardımcı olmak ve her türlü kalkınma ve yatırım bankacılığı işlevlerini yerine getirmek üzere kanunla kalkınma ve yatırım bankası olarak kurulan İller Bankası Anonim Şirketinin bir kamu tüzel kişisi olduğu, Anayasa’nın 123. maddesinde belirtildiği üzere, İller Bankası Anonim Şirketinin de idarenin bütünlüğü içinde yer aldığı ve Banka personelinin hizmete alınması, nitelikleri, atanma, ilerleme, yükselme, görevden alınma şekilleri, görev ve yetkileri, disiplin esasları, yükümlülükleri, unvan ve sayılarına ilişkin hususların kanunla düzenlenmesi gerektiği belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 7., 123. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

İtiraza konu 11. maddenin (1) numaralı fıkrasında, banka hizmetlerinin gerektirdiği görevlerin, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na ve diğer kanunların sözleşmeli personel hakkındaki hükümlerine tabi olmayan sözleşmeli personel eli ile yürütüleceği kurala bağlanmıştır.

Anayasa’nın 123. maddesinin birinci fıkrasında “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.” hükmü yer almaktadır. Bu maddede yer verilenidarenin kanuniliği ilkesi, idarenin ve organlarının görev ve yetkilerinin hiçbir duraksamaya yer vermeyecek şekilde, açık bir biçimde kanunla düzenlenmesini gerekli kılar.

Anayasa’nın 128. maddesinde ise Devlet’in, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerinin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütüleceği, bu kapsama giren personelin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülüklerinin de kanunla düzenleneceği öngörülmüştür. Anayasa’nın 128. maddesi anlamında bir kamu hizmetinden söz edilebilmesi için, söz konusu hizmetin Devlet, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmeti olması, bu kamu hizmetinin “genel idare esasları”na göre yürütülmesi ile görevin “asli ve sürekli” nitelikte olması şarttır.

6107 sayılı Kanunla yeniden yapılandırılan, hukuki statüsü ve personel yapısı değiştirilen İller Bankasında, banka hizmetlerinin gerektirdiği görevlerin, 657 sayılı Kanun’a ve diğer kanunların sözleşmeli personel hakkındaki hükümlerine tabi olmayan sözleşmeli personel eli ile yürütüleceği kurala bağlanarak farklı bir istihdam politikası benimsenmiştir.

6107 sayılı Kanun’dan önceki süreçte banka faaliyetlerine ilişkin işlemler 657 sayılı Kanun’a tabi olarak istihdam edilen memurlar ve sözleşmeli personel ile 4857 sayılı İş Kanunu kapsamında görev yapan işçiler eliyle gerçekleştirilmekteyken, itiraz konusu kural ile İller Bankasının personel rejiminin yeniden düzenlendiği anlaşılmaktadır.

İller Bankası, 233sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 58. maddesiyle getirilen “istisna” hükmü ile anılan KHK’nin kapsamı dışında bırakılmıştır.Banka, Kuruluş Kanunu’nun 1. maddesinde de belirtildiği üzere özel hukukhükümlerine tabi, tüzelkişiliği haiz, anonim şirket statüsünde bir kalkınma ve yatırım bankasıdır.

Kanun koyucunun, 6107 sayılı Kanun ile İller Bankası’nın tüm iş ve işlemlerinde özel hukuk hükümlerine tabi olarak, olanakları ölçüsünde yerel yönetimlerin her türlü kredi ihtiyaçlarını karşılayan ve bankacılık işlemlerine aracılık eden, bunlar için projeler üreten, danışmanlık hizmeti veren ve anonim şirket şeklinde yapılanan, 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’na göre örgütlenen, çağdaş bankacılık esaslarına göre faaliyet gösteren ve görev alanlarında uzmanlaşmış bir kalkınma ve yatırım bankasına dönüşmesini amaçladığı görülmektedir.

5411 sayılı Kanun kapsamındaki bankalar, özel hukuk hükümleri çerçevesinde, bankacılık sektörü ve ekonomik kurallara uygun biçimde verimlilik ve rekabet esaslarına göre çalışması gereken kuruluşlar olduğundan, personel rejiminin de bu esaslara uygun olması doğaldır.

Çağdaş bankacılığın ve uluslararası rekabetin gereklerine uygun olarak yeniden yapılandırılan İller Bankasının çalışmalarını etkin, verimli, özerk bir yapıda sürdürebilmesi, belirlenecek personel rejimine de bağlı olacaktır. Bu doğrultuda İller Bankası, 6107 sayılı Kanun dışında Bankacılık Kanunu ve Türk Ticaret Kanunu hükümleri çerçevesinde, özel hukuka ve özel işletmecilik esaslarına tabi olarak faaliyet yürüttüğünden, özel hukuk hükümlerine bağlı tutulan bu bankanın hizmeti Anayasa’nın 128. maddesi kapsamında genel idare esaslarına göre yürütülmesi gereken asli ve sürekli görevlerden sayılamaz ve personeli de aynı madde kapsamında memur ya da diğer kamu görevlisi olarak değerlendirilemez.

Buna göre, özel hukuk hükümlerine tabi anonim şirket statüsüne geçirilerek ekonominin gereklerine uygun olarak yeniden yapılandırılan İller Bankasında personel statüsünün değiştirilmesi ve bu doğrultuda Banka personelinin, 657 sayılı Kanun ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine tabi olmayan sözleşmeli statüde istihdam edilmesi hususu yasa koyucunun takdirindedir.

İller Bankasının özel hukuk hükümlerine tabi anonim şirket statüsünde olması ve personelinin de Anayasa’nın 128. maddesi kapsamında yer almaması dikkate alındığında, itiraz konusu kuralda Anayasa’ya aykırı bir yön bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa’nın 123. ve 128.maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.

Kuralın, Anayasa’nın 7. maddesi ile ilgisi görülmemiştir.

Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Osman Alifeyyaz PAKSÜT ve Zehra Ayla PERKTAŞ bu görüşe katılmamıştır.

B- Kanun’un 11. Maddesinin (2) Numaralı Fıkrasının İncelenmesi

Başvuru kararında, İller Bankası Anonim Şirketinin bir kamu tüzel kişisi olduğu, İller Bankası Anonim Şirketinin de idarenin bütünlüğü içinde yer aldığı ve Banka personelinin hizmete alınması, nitelikleri, atanma, ilerleme, yükselme, görevden alınma şekilleri, görev ve yetkileri, disiplin esasları, yükümlülükleri, unvan ve sayılarına ilişkin hususların kanunla düzenlenmesi gerektiği belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 7., 123. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Kanun’un 11. maddesinin (2) numaralı fıkrasında yer alan “Bakanlar Kurulu kararı ile çıkarılacak” ibaresi, 16.5.2012 günlü, 6306 sayılı Kanun’un 21. maddesiyle “Yönetim Kurulu kararı ile yürürlüğe konulan” şeklinde değiştirilmiştir. Bu nedenle, konusu kalmayan istem hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerekir.

Fulya KANTARCIOĞLU ve Zehra Ayla PERKTAŞ bu görüşe katılmamıştır.

VI- SONUÇ

26.1.2011 günlü, 6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun’un 11. maddesinin;

1- (1) numaralı fıkrasının Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Osman Alifeyyaz PAKSÜT ile Zehra Ayla PERKTAŞ’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

2- (2) numaralı fıkrasında yer alan “…Bakanlar Kurulu kararı ile çıkarılacak…” ibaresi, 16.5.2012 günlü, 6306 sayılı Kanun’un 21. maddesiyle değiştirildiğinden, bu fıkraya ilişkin konusu kalmayan istem hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA, Fulya KANTARCIOĞLU ile Zehra Ayla PERKTAŞ’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

18.10.2012 gününde karar verildi.

KARŞIOY GEREKÇESİ

26.11.2011 günlü 6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun’un 11. maddesinin itiraz konusu (1) numaralı fıkrasında, “Banka hizmetlerinin gerektirdiği görevler, 14.7.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa ve diğer kanunların sözleşmeli personel hakkındaki hükümlerine tâbi olmayan sözleşmeli personel eli ile yürütülür.” denilmektedir.

6107 sayılı Yasa’nın 1. maddesine göre Banka, özel hukuk hükümlerine tâbi olarak, anonim şirket statüsünde kurulmuş ve Bayındırlık ve İskân Bakanlığı ile ilişkilendirilmiştir. Yasa’nın, yönetim kuruluna idareye özgü düzenleyici tasarruf olan yönetmelik çıkarma yetkisi tanıyan 11. ve 13/3. maddeleri, Banka’ya vadesi gelmiş kredi ve diğer alacaklarını ortak idare paylarından tahsil etme yetkisi vererek, kamu gücü kullanılmasına olanak sağlayan 13/9. maddesi ve görev, yetki ve işleyişle ilgili diğer kuralları gözetildiğinde, Banka’nın kamu tüzelkişisi olduğu sonucuna varılmaktadır. Bu haliyle Anayasa’nın 123. maddesinde belirtilen “idare” kapsamı içinde bulunan Banka’nın kuruluş, görev ve yetkileriyle birlikte personelinin hukuki durumunun da yasa ile düzenlenmesi gerekmektedir.

Anayasa’nın 8. maddesinde yer alan yürütme yetkisi ve görevi, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılıp yerine getirileceğinden sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle Anayasa’da öngörülen ayrık durumlar dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda yürütmeye genel nitelikte kural koyma yetkisi verilemez. Yürütme yetkisinin Anayasa’ya uygun olarak kullanıldığının kabulü için düzenleme yetkisi veren Yasa’da, temel ilkelerin konulması, çerçevenin çizilmesi, belirsiz, geniş bir alanın yürütmeye bırakılmaması gerekir.

İtiraz konusu kuralla Banka hizmetlerinin gerektirdiği görevleri yerine getirecek personelin hangi esaslara göre nasıl çalıştırılacakları, 657 sayılı Yasa dışında tutulacak sözleşmeli personelle ne tür bir sözleşme yapılacağı belirtilmemiş, sınırsız bir alan idarenin düzenlemesine bırakılarak Anayasa’nın 123. maddesinde öngörülen idarenin kanuniliği ilkesi ihlâl edilmiştir.

Öte yandan, 6107 sayılı Yasa’nın itiraz konusu 11. maddesinin (2) numaralı fıkrasının sonunda yer alan “Bakanlar Kurulu kararı ile çıkarılacak” ibaresi, 16.5.2012 günlü 6306 sayılı Kanun’un 21. maddesiyle “Yönetim Kurulu kararı ile yürürlüğe konulan” biçiminde değiştirilmiştir. Bu durumun, kuralın tümünü etkilediği ve Danıştay’daki dava objektif düzenleyici işleme karşı açıldığından bireysel bir hakkın ihlâlinin söz konusu olmadığı gerekçesiyle çoğunluk görüşü doğrultusunda fıkra hakkında karar verilmesine yer olmadığı yolunda karar verilmiştir.

Anayasa Mahkemesi’ne itiraz yoluyla yapılan başvuruların konusunu oluşturan yasa kuralının, daha sonra değişikliğe uğraması nedeniyle Danıştay’da bakılmakta olan davada uygulanma olanağını yitirdiği kabul edilemez. Bu dava, objektif düzenleyici işleme karşı açılmış olsa da, itiraz konusu kural uygulanarak sonuçlandırılacağından, Anayasal denetimin sürdürülmesi gerekirken Danıştay’da açılan davada da karar verilmesine yer olmadığına karar verileceği varsayımıyla işin esasının incelenmemesinin, anayasal dayanağı bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle itiraz konusu 11. maddenin Anayasa’nın 123. maddesine aykırı olduğu saptanan (1) numaralı fıkrasının iptali (2) numaralı fıkrasının ise esasının incelenmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.

KARŞIOY GEREKÇESİ

İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun’un 11. maddesinin iptali istenilen (1) numaralı fıkrasında, İller Bankası Anonim Şirketi’nce verilecek banka hizmetlerinin, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personel hakkındaki hükümlerine tabi olmayan sözleşmeli personel eliyle yürütüleceği düzenlenmektedir.

Anayasa’nın idarenin bütünlüğü ve kamu tüzelkişiliği başlıklı 123. maddesinin birinci fıkrasında, idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği öngörülmektedir. Fıkrada yer alan düzenleme, idarenin kanuniliği ilkesiyle ilgilidir. Bu ilke, idarenin ve organlarının görev ve yetkilerinin anlaşılacak şekilde kanunla düzenleme yapılmasını gerekli kılar. Dolayısıyla idarenin hizmet birimleriyle bunların kadro ve görev unvanlarının kanunla düzenlenmesi gereğini de kapsar.

İller Bankası Anonim Şirketinin, il özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşları ile bunların üye oldukları mahalli idare birliklerinin finansman ihtiyacını karşılamak, bu idarelerin sınırları içinde yaşayan halkın mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak için projeler geliştirmek, bu idarelere danışmanlık hizmeti vermek ve teknik mahiyetteki kentsel projeler ile alt ve üst yapı işlerinin gerçekleştirilmesine yardımcı olmak ve her türlü kalkınma ve yatırım bankacılığı faaliyetlerini yerine getirmek üzere Anayasa’nın 123. maddesi gereğince kanunla kurulan bir kamu tüzel kişisi olduğunda duraksama bulunmamaktadır.

İptali istenilen kuralda, Bankada hizmet verecek personelin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personel hakkındaki hükümlerine tabi tutulmayacakları ifade edilirken, hangi düzenleme uyarınca sözleşmeli personel olarak hizmete alınacakları denetime olanak verecek biçimde kurala bağlanmamış, sadece belirtilen kanunlarda öngörülen sözleşmeli personel hakkındaki hükümlerin uygulanmayacağına işaret edilmiştir.

İller Bankası Anonim Şirketi’ne yüklenen kamu hizmetlerinin niteliği gözetildiğinde, bu şirketin Anayasa’nın 123. maddesinde öngörülen idarenin bütünlüğü ve kanuniliği ilkesi içinde yer aldığı ve bu hizmetleri yürütecek Banka personelinin hizmete alınmasına ilişkin esasların da kanunla düzenlenmesi gerektiği açıktır.

Bankada hizmet verecek sözleşmeli personelin hangi düzenleme gereğince hizmete alınacağını belirlemeyen kural, Anayasa’nın 123. maddesinde öngörülen idarenin kanuniliği ilkesine aykırılık oluşturmaktadır.

Açıklanan nedenle kuralın iptali gerekir.

KARŞIOY YAZISI

26.1.2011 günlü, 6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun’un iptali istenen 11. maddesi, banka hizmetlerinin gerektirdiği görevlerin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na ve diğer kanunların sözleşmeli personel hakkındaki hükümlerine tabi olmayan sözleşmeli personel eliyle yürütülmesini öngörmektedir.

İller Bankasının tabi olduğu mevzuat gereğince yönetim ve denetim kurullarının ağırlıklı olarak merkezi idare tarafından oluşturulması, sermayesinin ve gelirlerinin kamu tarafından sağlanması, genel müdürünün Başbakan tarafından atanması gibi düzenlemelerden açıkça görüldüğü gibi, bu Bankanın İdare’nin bütünlüğü içinde yer aldığında kuşku yoktur. Bankanın gerçek niteliğinin bir kamu tüzel kişiliği olduğu ve bunun bankacılık esaslarına ve özel işletmecilik kurallarına göre faaliyette bulunan bir banka hüviyeti taşımadığı açıktır.

Anayasa’nın 123. maddesinde idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği, 127. maddesinde merkezi idarenin mahalli idareler üzerinde idari vesayet yetkisine sahip olduğu, 128. maddesinde devletin ve kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği belirtilmiştir.

Mahalli idarelere merkezi idarenin gözetim ve denetimi altında kamu kaynaklarından pay sağlayan bir kuruluş olan Banka’nın hizmetlerinin Devlet Memurları Kanunu ve diğer kanunların sözleşmeli personel hakkındaki hükümlerine tabi olmayan sözleşmeli personel eliyle görülmesini zorunlu kılan iptal istemine konu kuralın, Anayasa’nın 123. ve 128. maddelerindeki esaslara uygun olmaması nedeniyle iptali gerektiği düşüncesindeyim.

KARŞIOY GEREKÇESİ

26.1.2011 günlü, 6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun’un 11. maddesinde; “(1) Banka hizmetlerinin gerektirdiği görevler, 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa ve diğer kanunların sözleşmeli personel hakkındaki hükümlerine tabi olmayan sözleşmeli personel eliyle yürütülür.

(2) Banka personelinin hizmete alınması, nitelikleri, atanma, ilerleme, yükselme, görevden alınma şekilleri, görev ve yetkileri, disiplin esasları, yükümlülükleri, unvan ve sayıları Devlet Personel Başkanlığının görüşü üzerine Bakanlar Kurulu kararı ile çıkarılacak yönetmelik iledüzenlenir.” denilmektedir.

I- Maddenin (1) numaralı fıkrasının incelenmesi;

Anayasa’nın 7. maddesinde “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.”; 123. maddesinin birinci fıkrasında “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.”; 128. maddesinin birinci fıkrasında, “Devletin kamu iktisaditeşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.” hükümleri yer almıştır.

İller Bankası Anonim Şirketi, kuruluş kanununda da belirtildiği üzere il özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşları ile münhasıran bunların üye oldukları mahalli idare birliklerinin finansman ihtiyacını karşılamak, bu idarelerin sınırları içinde yaşayan halkın mahalli müşterek hizmetlerine ilişkin projeler geliştirmek, bu idarelere danışmalıkhizmeti vermek ve teknik mahiyetteki kentsel projeler ile alt ve üstyapı işlerinin yapılmasına yardımcı olmak ve her türlü kalkınma ve yatırım bankacılığı işlevlerini yerine getirmek üzere kurulmuştur. Aynı Kanunda “Bankanın ortakları; il özel idareleri ve belediyelerdir. Sermayesinin tamamı kamuya aittir ve bu sermaye Bakanlar Kurulu kararı ile beş katına kadar artırılabilir.” denilmekte olup, diğer taraftan genel müdürününortak kararname ile atanacağı, personel konusunda Devlet Personel Başkanlığı’nın görüşü üzerine Bakanlar Kurulu Kararı ile çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği belirtilmektedir.

Görüldüğü gibi İller Bankası Anonim Şirketi merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasında nakit akışını sağlayan, yerel yönetimlere finansal ve teknik hizmet veren bu haliyle genel idare içinde yer alan bir kamu tüzel kişisidir.

Bu durumda; Anayasa’nın 123. maddesi uyarınca idarenin bütünlüğü içinde yer alan İller Bankası Anonim Şirketi personelinin hizmete alınması nitelikleri, atanma, ilerleme, yükselme, görevden alınma şekilleri, görev ve yetkileri, disiplin esasları ve yükümlülükleri, ünvan ve sayılarına ilişkin hususların kanun ile düzenlenmesi gerektiğinden 6107 sayılı Kanun’un 11. maddesinin (1) numaralı fıkrası Anayasa’nın 7., 123., 128. maddelerine aykırıdır ve iptali gerekmektedir.

II- Maddenin (2) numaralı fıkrasının incelenmesi;

26.1.2011 günlü, 6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanunun 11. maddesinin (2) numaralı fıkrasında yer alan “…Bakanlar Kurulu Kararı ile çıkarılacak…” ibaresi, 16.05.2012 günlü 6306 sayılı Kanunun 21. maddesi ile “…Yönetim Kurulu Kararı ileyürürlüğe konulan…” şeklindedeğiştirildiğinden bahisle Danıştay’dadevam eden davanın konusunun kalmadığı ve itiraz yoluyla yapılan başvuru hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmiştir.

Anayasa Mahkemesi’nin yerleşmiş içtihatlarına göre, itiraz başvurularında iptali istenilen Kural’ın sonradan değiştirilmiş olması, Anayasa’ya uygunluk denetimini etkilemez. Danıştay elindeki davayı olay tarihinde yürürlükte bulunan Yasa’ya göre çözeceğinden, kişilerin hak kaybına uğramamaları bakımından söz konusu Yasa’nınAnayasal denetiminin yapılmasındaki hukuki yarar açıktır. Bu dava, objektif düzenleyici işleme karşı açılmış olsa da, itiraz konusu kural uygulanaraksonuçlandırılacağından, anayasal denetimin sürdürülerek işin esasının incelenmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle 26.1.2011 günlü 6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun’un 11. maddesinin (1) numaralı fıkrası Anayasanın 7., 123., 128. maddelerine aykırı olduğu ve iptali gerektiği, (2) numaralı fıkrası hakkında ise anayasal denetimin sürdürülerek işin esasının incelenmesi gerektiği düşüncesi ile çoğunluk kararına katılmıyorum.