|
Danıştay İkinci Daire Başkanlığından :
Esas
No: 2010/6876
Karar
No: 2010/5111
Kanun
Yararına Temyiz İsteminde Bulunan :
Danıştay Başsavcılığı - ANKARA
Davacı:
Neriman Can
Vekili: Av.
Nevin Özkan - Av. Hayati Duranoğlu
Bayındır Sk., No:39/5, Kızılay / ANKARA
Davalı: 1- Maliye Bakanlığı - ANKARA
2
- Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı - ANKARA
İsteğin
Özeti: Ankara 15. İdare Mahkemesi Hakimi tarafından verilen 23.6.2009 günlü, E:2009/685,
K:2009/830 sayılı kararın,
davanın Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı işleminin iptali istemiyle
açılan kısmının incelenmeksizin reddine ilişkin hüküm fıkrasının,
Danıştay Başsavcılığı tarafından 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü
Kanunu'nun 51. maddesi uyarınca kanun yararına bozulması istenilmektedir.
Danıştay
Tetkik Hakimi:
Şermin Birtane
Düşüncesi:
Danıştay Başsavcılığının kanun yararına temyiz isteminin kabulü ile Ankara
15. İdare Mahkemesi Hakimliği'nce verilen kararın,
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 51. maddesi uyarınca hükmün
sonuçlarına etkili olmamak üzere kanun yararına bozulması gerektiği
düşünülmektedir.
Danıştay
Başsavcısı :
Turgut Candan
Düşüncesi:
Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı'nda sözleşmeli uzman olarak görev
yapan davacıya, 29.11.2005-14.1.2009 tarihleri arasında, yersiz ödendiği
belirlenen denetim tazminatı tutarı olan 3.365,38 TL' yi
hesaplanacak faiziyle birlikte geri ödemesi gerektiğinin bildirilmesine
ilişkin işlem ile bu işlemin dayanağı olarak gösterilen Maliye Bakanlığı
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü'nün işleminin ve adına borç
çıkarılmasına dair işlemin kaldırılması istemiyle yapılan başvuruyu
reddeden Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı işleminin iptali istemiyle
açılan davayı; Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı işlemlerinin idari
davaya konu olabilecek kesin ve zorunlu bir idari işlem niteliği
taşımadığı; Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü'nün
işleminin ise, görüş bildirmesinden ibaret olduğu gerekçesiyle incelenmeksizin
reddeden ve itiraz istemi, Ankara Bölge İdare Mahkemesinin 21.10.2009 gün
ve E:2009/5607,K:2009/6389 sayılı kararı; karar düzeltme istemi de, Ankara
Bölge İdare Mahkemesinin 17.3.2010 gün ve E:2010/1259, K:2010/2043 sayılı
kararı ile reddedilerek kesinleşen Ankara Onbeşinci
İdare Mahkemesinin tek hakimle verilen 23.6.2009
gün ve E:2009/685, K:2009/830 sayılı kararının, hukuka aykırı olduğu ileri
sürülerek kanun yararına bozulması konusunda Danıştay Başsavcılığını
bilgilendiren dilekçe üzerine konu incelendi.
2577 sayılı İdari Yargılama
Usulü Kanunu'nun 51'inci maddesinde; bölge idare mahkemesi kararları ile
idare ve vergi mahkemelerince ve Danıştay'ca ilk derece mahkemesi olarak
verilip temyiz incelemesinden geçmeden kesinleşmiş bulunan kararlardan niteliği
bakımından yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade edenlerin kanun
yararına temyiz olunabileceği öngörülmüştür.
2577 sayılı Kanunun
"İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2
'nci maddesinin 1'inci fıkrasının "a"
bendinde, idari dava türleri arasında sayılan iptal davası; idari işlemler
hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka
aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler
tarafından açılan dava olarak tanımlanmış;aynı Kanunun
14'üncü maddesinin 3'üncü fıkrasının (d) bendinde de, idari davaya konu
edilebilecek nitelikteki idari işlemin kesin ve yürütülmesinin gerekli
olması koşulu aranmıştır.
Bu nitelikteki idari
işlemler ise, Uygulama ve Öğreti'de, idare tarafından tek yanlı irade
açıklaması ile tesis edilen, başka bir makamın onayına gerek kalmadan
ilgililerin hukuki durumlarında değişiklik yapabilen işlemler olarak
tanımlanmaktadır.
Dosyanın
incelenmesinden; Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı'nda Uzman olarak
görev yapan davacıdan, 29.11.2005-14.1.2009 tarihleri arasında yersiz
ödendiği belirtilen 3.365,38 TL'nin hesaplanacak faiziyle birlikte geri
ödenmesi gerektiğinin bildirilmesine ilişkin işlemin geri alma işlemi
olduğu; Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü'nün
işleminin ise, Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı'na bildirilen görüş
niteliğini taşıdığı anlaşılmıştır.
Kanun yararına bozulması
istenilen kararın, davanın, yukarıda, görüş niteliği taşıdığı belirtilen
Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü'nün işlemine karşı
açılan kısmının incelenmeksizin reddine ilişkin hüküm fıkrasında hukuka
aykırılık bulunmamaktadır.
Kararın, davanın Türkiye
İstatistik Kurumu Başkanlığı işleminin iptali istemiyle açılan kısmının
incelenmeksizin reddine ilişkin hüküm fıkrasına gelince;
Söz konusu işlem, davacıya,
29.11.2005-14.1.2009 tarihleri arasında, denetim tazminatı olarak yapılan
ödemenin mevzuatta dayanağının bulunmadığı; dolayısıyla, hatalı olduğu
belirtilerek ödeme işleminin tesis edildiği tarihten geçerli olmak üzere
geri alınmasından ibarettir.Davacıya, denetim
tazminatı ödenmesine dair olan işlem, idarenin tek yanlı iradesiyle tesis
etmiş olduğu, kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte bir idari işlemdir.
İdare Hukukunun usulde paralellik ilkesine göre, bu idari işlemin geri
alınmasına ilişkin işlemin de aynı nitelikte olması gereklidir. Başka
anlatımla; bir idari işlemin geri alınmasına ilişkin olan işlemler de,
kesin ve yürütülmesi zorunlu birer idari işlemdir.
Bu bakımdan;2577 sayılı
İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14'üncü maddesinin 3'üncü fıkrasının
yukarıda açıklanan (d) bendinde aranan nitelikleri taşıyan anılan işleme
karşı açılan davanın esası hakkında hüküm kurulması gerekirken, aynı
Kanunun 15'inci maddesinin 1'inci fıkrasının "b" bendi uyarınca
incelenmeksizin reddine karar verilmesinde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan
nedenle, Ankara Onbeşinci İdare Mahkemesinin
23.6.2009 gün ve E:2009/685, K:2009/830 sayılı kararının, davanınTürkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı işleminin
iptali istemiyle açılan kısmının incelenmeksizin reddine ilişkin hüküm
fıkrası, niteliği itibariyle yürürlükteki hukuka aykırı bir sonuç ifade
ettiğinden, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 51' inci maddesi
uyarınca kanun yararına bozulmasının uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay İkinci
Dairesi'nce işin gereği düşünüldü:
Dava; Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı'nda Uzman
olarak görev yapan davacıya 29.11.2005 ve 14.1.2009 tarihleri arasında
yersiz ödendiği tespit edilen denetim tazminatı tutarı olan 3.365,38 TL'yi
ödemesi gerektiğinin bildirilmesine yönelik Türkiye İstatistik Kurumu
Başkanlığı'nın 11.5.2009 günlü, 411 sayılı işlemi ile bu işlemin dayanağı
olduğu öne sürülen Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlüğü'nün 20.4.2009 günlü, 5084 sayılı işleminin ve davacının
kendisinden geri ödenmesi istenilen denetim tazminatı tutarlarına ait borç
tahakkuk işleminin geri alınması amacıyla yaptığı başvurunun reddine dair
1.6.2009 günlü, 759 sayılı işlemin iptali istemiyle açılmıştır.
Ankara
15. İdare Mahkemesi Hakimi tarafından verilen
23.6.2009 günlü, E:2009/685, K:2009/830 sayılı kararla; 5018 sayılı Kanun'un 71.
maddesi ile bu maddeye dayanılarak yürürlüğe konulan Kamu Zararlarının
Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'te
yer alan hükümler gereği 2004 sayılı İcra ve İflâs Kanunu'na göre takip
yoluna başvurulmadan önce geçirilmesi gereken bir aşama olarak kamu
zararına tekabül eden alacağın rızaen ödenmesi
istemini ve rızaen ödenmemesi halinde genel
hükümlere göre takip ve tahsil edileceği bildirimini içeren dava konusu
11.5.2009 günlü, 411 sayılı işlemle davacının bu işleme yaptığı itirazın
reddine ilişkin işlemin ve bunlara dayanak gösterilen Maliye Bakanlığı
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü'nün 20.4.2009 tarih ve 5084 sayılı
işleminin, kamu gücü ve kudretinin üçüncü kişiler üzerinde ayrıca başka bir
işlemin varlığına gerek olmaksızın doğrudan doğruya çeşitli hukuki sonuçlar
doğurmak suretiyle etkisini gösterdiği işlemlerden olmadığı kanaatine
varıldığından bakılan davanın esasının incelenmesine olanak bulunmadığı
gerekçesiyle dava incelenmeksizin
reddedilmiş; bu karar Ankara
Bölge İdare Mahkemesi'nin 21.10.2009 günlü, E:2009/5607, K:2009/6389 sayılı kararıyla onanmış, karar düzeltme
istemi de aynı Mahkeme'ce verilen 17.3.2010
günlü, E:2010/1259, K:2010/2043 sayılı kararla reddedilerek Ankara 15. İdare Mahkemesi Hakimi'nce verilen
karar kesinleşmiştir.
Davacı tarafından, Ankara 15. İdare Mahkemesi Hakimi tarafından verilen 23.6.2009 günlü, E:2009/685,
K:2009/830 sayılı kararın hukuka
aykırı olduğu belirtilerek kanun yararına bozulmasının istenilmesi üzerine
Danıştay Başsavcılığı "yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade
eden" sözkonusu kararın davanın Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı işleminin iptali
istemiyle açılan kısmının incelenmeksizin reddine ilişkin hüküm fıkrasının,
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 51. maddesi uyarınca kanun
yararına bozulmasını istemektedir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Kanun
Yararına Bozma" başlıklı 51. maddesinde, "1.
Bölge idare mahkemesi kararları ile idare ve vergi mahkemelerince ve Danıştayca ilk derece mahkemesi olarak verilip temyiz
incelemesinden geçmeden kesinleşmiş bulunan kararlardan niteliği bakımından
yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade edenler, ilgili bakanlıkların
göstereceği lüzum üzerine veya kendiliğinden başsavcı tarafından kanun
yararına temyiz olunabilir.
2. Temyiz isteği yerinde
görüldüğü takdirde karar, kanun yararına bozulur. Bu bozma kararı, daha önce
kesinleşmiş olan mahkeme veya Danıştay kararının hukuki sonuçlarını
kaldırmaz.
3. Bozma kararının bir
örneği ilgili Bakanlığa gönderilir ve Resmi Gazete'de yayımlanır."
hükmü yer yer almaktadır.
Uyuşmazlığın
çözümü için öncelikle kamu görevlilerine yapılan fazla ödemelerin geri
alımında uygulanacak mevzuatın saptanması gerekmektedir. Bu husus bu
uyuşmazlıklarda görevli yargı yerinin belirlenmesi açısından da önem
taşımaktadır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 12. maddesinin
birinci fıkrasında, kamu görevlilerinin kamu hizmetinin sunumunda
kullanılan her türlü kamu malını koruma yükümlülükleri; aynı maddenin
ikinci fıkrasında ise koruma ve hizmete hazır bulundurmak zorunda
bulundukları bu mallara verdikleri zararın rayiç bedel üzerinden tahsil
edileceği; son fıkrasında da, anılan zararın tahsil usulü düzenlenmiştir.
Dolayısıyla,
parasal hak ödemesini düzenleyen mevzuatın yorumunda hataya düşülerek
memurlara fazla ödeme yapılması suretiyle oluşan kamu zararının, münhasıran
kamu mallarına verilen zararın tahsil usulünü düzenleyen 12. madde
kapsamında tahsili mümkün değildir.
Devlet
memurlarına sehven ya da mevzuatın yorumunda hataya düşülerek yapılan aylık
ve ücret farkı ödemelerinin, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu kapsamında tahsil edilip edilemeyeceği hususuna gelince;
5018
sayılı Kanunun "Kamu zararı" başlıklı 71. maddesinde,
"Kamu zararı, mevzuata
aykırı karar, işlem, eylem veya ihmal sonucunda kamu kaynağında artışa
engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.
Kamu zararının
belirlenmesinde;
a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen
tutardan fazla ödeme yapılması,
b) Mal alınmadan, iş veya
hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,
c) Transfer niteliğindeki
giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,
d) İş, mal veya hizmetin
rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,
e) İdare gelirlerinin tarh,
tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,
f) (5436 sayılı Kanunun 10
uncu maddesinin c/9 fıkrası ile çıkarılan bend)
g)
Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,
Esas alınır.
(5436 sayılı Kanunun 10
uncu maddesinin a/21 fıkrası ile değişen fıkra) Kontrol, denetim, inceleme,
kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı,
zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak
faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir.
Alınmamış
para, mal ve değerleri alınmış; sağlanmamış hizmetleri sağlanmış;
yapılmamış inşaat, onarım ve üretimi yapılmış veya bitmiş gibi gösteren
gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle kamu kaynağında bir artışa engel
veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi kanıtlayıcı belgeleri bilerek
düzenlemiş, imzalamış veya onaylamış bulunanlar hakkında Türk Ceza Kanunu
veya diğer kanunların bu fiillere ilişkin hükümleri uygulanır. Ayrıca,
bu fiilleri işleyenlere her türlü aylık, ödenek, zam, tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemelerin iki katı tutarına
kadar para cezası verilir.
Kamu zararlarının tahsiline
ilişkin usul ve esaslar, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar
Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükümleri
bulunmaktadır.
Yukarıdaki maddenin birinci
fıkrasında kamu zararı tanımı yapılmış, ikinci fıkrada ise birinci fıkrada
tanımlanan hususların geçerli sayılacağı haller belirlenmiştir. Bu itibarla 5018 sayılı Kanuna göre
kamu zararı sayılan halleri belirlemek için anılan maddenin ikinci
fıkrasına bakmak gerekecektir.
İkinci
fıkrada yer alan bentler birlikte değerlendirildiğinde ise, 5018
sayılı Kanunun kamu zararı kapsamının; kamu kaynakları kullanılarak
piyasadan mal ve hizmet satın alınması sırasında fazla ödeme yapılması,
idarenin gelirlerinin tahsili sırasında mevzuata aykırı davranılması ve
mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme yapılması suretiyle yol açılan zararla
sınırlı olduğu anlaşılmaktadır. Nitekim ikinci fıkra ile belirlenen kapsam
içinde, kamu malına zarar verilmesi, kamu görevlilerinin hukuka aykırı
eylemleri nedeniyle kişilere verdikleri zararın kamu tarafından ödenmek
zorunda kalınması ya da mevzuatta ödenmesi öngörülmekle birlikte mevzuatın
yorumunda hataya düşülmek veya ihmal ve kasıt yoluyla fazla ödeme yapılması
halleri sayılmamıştır. İkinci fıkra bir bütün olarak değerlendirildiğinde
"g" bendinde yer alan "mevzuatında öngörülmediği halde ödeme
yapılması" kuralının kapsamının, yine mal ve hizmet alımları nedeniyle
yapılan ödemeler sonucu oluşan kamu zararı şeklinde anlaşılması
gerekmektedir. Kaldı ki, bakılan uyuşmazlık mevzuatta öngörülmeyen bir
ödeme yapılması nedeniyle oluşan kamu zararı olmayıp, mevzuatın öngördüğü
bir ödemenin yapılması sırasında hataya düşülmesine ilişkin olduğundan,
uyuşmazlığın anılan Kanun kapsamında değerlendirilmesi mümkün değildir.
Bu
durumda; 71. maddenin birinci fıkrasındaki, "... mevzuata aykırı karar, işlem, eylem veya ihmal..."
ibaresini ikinci fıkra ile belirlenen kapsam dahilinde gerçekleştirilen
karar, işlem, eylem veya ihmal olarak anlamak gerekmektedir.
Kamu görevlilerine daha
önce sehven kanuna aykırı olarak yapılmış fazla ödemelerin geri
alınmasında, 5018 sayılı Kanunun uygulanmasının mümkün olmadığı sonucuna
ulaşıldığında, bu tür uyuşmazlıkların çözümünde anılan Kanun öncesi hukuki
durumun değişmediği ortaya çıkmaktadır.
Bu
itibarla; kamu görevlilerine sehven yapılan fazla ödemelerin
geri alımında, tıpkı 5018 sayılı Kanun öncesinde olduğu gibi Danıştay
İçtihatları Birleştirme Kurulunun 22.12.1973 günlü, E:1968/8, K:1973/14
sayılı kararının uygulanması gerektiğinde duraksama bulunmamaktadır.
Diğer
taraftan, uyuşmazlığa 5018 sayılı Kanunun uygulanacağı
yolundaki yorum; sonucu tümüyle idari nitelikli olan ve idari yargı usul ve
esaslarına göre çözümlenmesi gereken bir uyuşmazlığın, adli yargı yerinde
çözümleneceğinin kabulü anlamına gelmektedir. Dolayısıyla bu anlama gelen
bir yorumun Anayasanın 155. maddesi ile kurulan "idari rejim"
sistemi ile bağdaşmayacağı da açıktır.
Danıştay
İçtihatları Birleştirme Kurulunun 22.12.1973 günlü, E:1968/8, K:1973/14
sayılı kararında ise; idarenin, hatalı işlemine dayanarak
ödediği meblağın istirdadına, bir mahkeme kararına lüzum olmadan karar
verebileceğine işaret edilmiştir.
Buna göre; uyuşmazlığa konu fazla
ödemenin de söz konusu İçtihat gereğince herhangi bir yargı kararına gerek
kalmaksızın davacıdan istenilmesi mümkün olduğundan, bu meblağın davacıdan
geri istenilmesi yolunda tesis edilen işlem ile davacının anılan işlemin
geri alınması amacıyla yapmış olduğu başvurunun reddine dair işlemin, idari
davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken işlemlerden olduğu sonucuna
varılmış olup, İdare Mahkemesinin işin esasına girerek bir karar vermesi
gerekirken, Türkiye İstatistik
Kurumu Başkanlığı'nın 11.5.2009 günlü, 411 sayılı işlemi ile 1.6.2009
günlü, 759 sayılı işleminin iptali istemini incelenmeksizin
reddetmesinde hukuki isabet bulunmamaktadır.
Açıklanan
nedenlerle; Danıştay Başsavcılığı'nın kanun yararına temyiz
isteminin kabulü ile Ankara 15. İdare Mahkemesi Hakimi tarafından verilen 23.6.2009 günlü, E:2009/685,
K:2009/830 sayılı kararın,
davanın Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı işleminin iptali istemiyle
açılan kısmının incelenmeksizin reddine ilişkin hüküm fıkrasının 2577
sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 51. maddesi uyarınca hükmün
sonuçlarına etkili olmamak üzere kanun
yararına bozulmasına; kararın birer suretinin Danıştay Başsavcılığı'na,
Maliye Bakanlığı'na, Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı'na ve davacıya gönderilmesine, bu kararın Resmi
Gazete'de yayımlanmasına, 27.12.2010
tarihinde oybirliğiyle karar
verildi.
—— • ——
Danıştay İkinci Daire
Başkanlığından :
Esas
No: 2010/6877
Karar
No: 2010/5117
Kanun
Yararına Temyiz İsteminde Bulunan :
Danıştay Başsavcılığı - ANKARA
Davacı: Ülkü
Ünsal
Vekili: Av.
Nevin Özkan - Av. Hayati Duranoğlu
Bayındır Sk., No:39/5, Kızılay / ANKARA
Davalı: 1- Maliye Bakanlığı - ANKARA
2
- Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı - ANKARA
İsteğin
Özeti: Ankara 14. İdare Mahkemesi Hakimi tarafından verilen 24.7.2009 günlü, E:2009/679,
K:2009/957 sayılı kararın,
davanın Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı işleminin iptali istemiyle
açılan kısmının incelenmeksizin reddine ilişkin hüküm fıkrasının,
Danıştay Başsavcılığı tarafından 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü
Kanunu'nun 51. maddesi uyarınca kanun yararına bozulması istenilmektedir.
Maliye
Bakanlığı'nın
Cevabının
Özeti:Temyiz
isteminin reddi gerektiği yolundadır.
Başbakanlık
TÜİK Başkanlığı'nın
Cevabının
Özeti:Temyiz
isteminin reddi gerektiği yolundadır.
Danıştay
Tetkik Hakimi:
Mehmet Özyiğit
Düşüncesi:
Danıştay Başsavcılığının kanun yararına temyiz isteminin kabulü ile Ankara
14. İdare Mahkemesi Hakimliği'nce verilen kararın,
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 51. maddesi uyarınca hükmün
sonuçlarına etkili olmamak üzere kanun yararına bozulması gerektiği
düşünülmektedir.
Danıştay
Başsavcısı :
Turgut Candan
Düşüncesi:
Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı'nda sözleşmeli uzman olarak görev
yapan davacıya, 29.11.2005-14.1.2009 tarihleri arasında, yersiz ödendiği
belirlenen denetim tazminatı tutarı olan 3.365,38 TL' yi
hesaplanacak faiziyle birlikte geri ödemesi gerektiğinin bildirilmesine
ilişkin işlem ile bu işlemin dayanağı olarak gösterilen Maliye Bakanlığı
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü'nün işleminin ve adına borç
çıkarılmasına dair işlemin kaldırılması istemiyle yapılan başvuruyu
reddeden Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı işleminin iptali istemiyle
açılan davayı; Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı işlemlerinin idari
davaya konu olabilecek kesin ve zorunlu bir idari işlem niteliği
taşımadığı; Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü'nün
işleminin ise, görüş bildirmesinden ibaret olduğu gerekçesiyle
incelenmeksizin reddeden ve itiraz istemi, Ankara Bölge İdare Mahkemesinin
31.12.2009 gün ve E:2009/7127,K:2009/8343 sayılı kararı; karar düzeltme
istemi de, Ankara Bölge İdare Mahkemesinin 5.5.2010 gün ve E:2010/2690,
K:2010/3531 sayılı kararı ile reddedilerek kesinleşen Ankara Ondördüncü İdare Mahkemesinin tek hakimle verilen
24.7.2009 gün ve E:2009/679, K:2009/957 sayılı kararının, hukuka aykırı
olduğu ileri sürülerek kanun yararına bozulması konusunda Danıştay
Başsavcılığını bilgilendiren dilekçe üzerinekonu incelendi.
2577 sayılı İdari Yargılama
Usulü Kanunu'nun 51'inci maddesinde; bölge idare mahkemesi kararları ile
idare ve vergi mahkemelerince ve Danıştay'ca ilk derece mahkemesi olarak
verilip temyiz incelemesinden geçmeden kesinleşmiş bulunan kararlardan
niteliği bakımından yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade edenlerin
kanun yararına temyiz olunabileceği öngörülmüştür.
2577
sayılı Kanunun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin
sınırı" başlıklı 2 'nci maddesinin 1'inci
fıkrasının "a" bendinde, idari dava türleri arasında sayılan
iptal davası; idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat
yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için
menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan dava olarak tanımlanmış; aynı
Kanunun 14'üncü maddesinin 3'üncü fıkrasının (d) bendinde de, idari davaya
konu edilebilecek nitelikteki idari işlemin kesin ve yürütülmesinin gerekli
olması koşulu aranmıştır.
Bu nitelikteki idari
işlemler ise, Uygulama ve Öğreti'de, idare tarafından tek yanlı irade
açıklaması ile tesis edilen, başka bir makamın onayına gerek kalmadan
ilgililerin hukuki durumlarında değişiklik yapabilen işlemler olarak
tanımlanmaktadır.
Dosyanın
incelenmesinden; Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı'nda Uzman olarak
görev yapan davacıdan, 29.11.2005-14.1.2009 tarihleri arasında yersiz
ödendiği belirtilen 3.365,38 TL'nin hesaplanacak faiziyle birlikte geri
ödenmesi gerektiğinin bildirilmesine ilişkin işlemin geri alma işlemi
olduğu; Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü'nün işleminin
ise, Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı'na bildirilen görüş niteliğini
taşıdığı anlaşılmıştır.
Kanun yararına bozulması
istenilen kararın, davanın, yukarıda, görüş niteliği taşıdığı belirtilen
Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü'nün işlemine karşı
açılan kısmının incelenmeksizin reddine ilişkin hüküm fıkrasında hukuka
aykırılık bulunmamaktadır.
Kararın, davanın Türkiye
İstatistik Kurumu Başkanlığı işleminin iptali istemiyle açılan kısmının
incelenmeksizin reddine ilişkin hüküm fıkrasına gelince;
Söz konusu işlem, davacıya,
29.11.2005-14.1.2009 tarihleri arasında, denetim tazminatı olarak yapılan
ödemenin mevzuatta dayanağının bulunmadığı; dolayısıyla, hatalı olduğu
belirtilerek ödeme işleminin tesis edildiği tarihten geçerli olmak üzere
geri alınmasından ibarettir. Davacıya, denetim tazminatı ödenmesine dair
olan işlem, idarenin tek yanlı iradesiyle tesis etmiş olduğu, kesin ve
yürütülmesi zorunlu nitelikte bir idari işlemdir. İdare Hukukunun usulde
paralellik ilkesine göre, bu idari işlemin geri alınmasına ilişkin işlemin
de aynı nitelikte olması gereklidir. Başka anlatımla; bir idari işlemin
geri alınmasına ilişkin olan işlemler de, kesin ve yürütülmesi zorunlu
birer idari işlemdir.
Bu bakımdan; 2577 sayılı
İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14'üncü maddesinin 3'üncü fıkrasının
yukarıda açıklanan (d) bendinde aranan nitelikleri taşıyan anılan işleme
karşı açılan davanın esası hakkında hüküm kurulması gerekirken, aynı
Kanunun 15'inci maddesinin 1'inci fıkrasının "b" bendi uyarınca
incelenmeksizin reddine karar verilmesinde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenle, Ankara Ondördüncü İdare Mahkemesinin24.7.2009 gün ve E:2009/679,
K:2009/957 sayılı kararının, davanın Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı
işleminin iptali istemiyle açılan kısmının incelenmeksizin reddine ilişkin
hüküm fıkrası, niteliği itibariyle yürürlükteki hukuka aykırı bir sonuç
ifade ettiğinden, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 51' inci
maddesi uyarınca kanun yararına bozulmasının uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay İkinci
Dairesi'nce işin gereği düşünüldü:
Dava; Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı'nda Uzman
olarak görev yapan davacıya 29.11.2005-14.1.2009 tarihleri arasında yersiz
ödendiği tespit edilen denetim tazminatı tutarı olan 3.365,38 TL'yi ödemesi
gerektiğinin bildirilmesine yönelik Türkiye İstatistik Kurumu
Başkanlığı'nın 13.5.2009 günlü, 555 sayılı işlemi ile bu işlemin dayanağı
olduğu öne sürülen Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlüğü'nün 20.4.2009 günlü, 5084 sayılı işleminin ve davacının
kendisinden geri ödenmesi istenilen denetim tazminatı tutarlarına ait borç
tahakkuk işleminin geri alınması amacıyla yaptığı başvurunun reddine dair
25.5.2009 günlü, 625 sayılı işlemin iptali istemiyle açılmıştır.
Ankara
14. İdare Mahkemesi Hakimi tarafından verilen
24.7.2009 günlü, E:2009/679, K:2009/957 sayılı kararla; 5018 sayılı Kanun'un 71.
maddesi ile bu maddeye dayanılarak yürürlüğe konulan Kamu Zararlarının
Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'te
yer alan hükümler gereği 2004 sayılı İcra ve İflâs Kanunu'na göre takip
yoluna başvurulmadan önce geçirilmesi gereken bir aşama olarak kamu
zararına tekabül eden alacağın rızaen ödenmesi
istemini ve rızaen ödenmemesi halinde genel
hükümlere göre takip ve tahsil edileceği bildirimini içeren dava konusu
13.5.2009 günlü, 555 sayılı işlemle davacının bu işleme yaptığı itirazın
reddine ilişkin işlemin ve bunlara dayanak gösterilen Maliye Bakanlığı
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü'nün 20.4.2009 tarih ve 5084 sayılı
işleminin, kamu gücü ve kudretinin üçüncü kişiler üzerinde ayrıca başka bir
işlemin varlığına gerek olmaksızın doğrudan doğruya çeşitli hukuki sonuçlar
doğurmak suretiyle etkisini gösterdiği işlemlerden olmadığı kanaatine
varıldığından bakılan davanın esasının incelenmesine olanak bulunmadığı
gerekçesiyle dava incelenmeksizin
reddedilmiş; bu karar Ankara
Bölge İdare Mahkemesi'nin 31.12.2009 günlü, E:2009/7127, K:2009/8343 sayılı kararıyla onanmış, karar düzeltme
istemi de aynı Mahkeme'ce verilen 5.5.2010
günlü, E:2010/2690, K:2010/3531 sayılı kararla reddedilerek Ankara 14. İdare Mahkemesi Hakimi'nce verilen
karar kesinleşmiştir.
Davacı tarafından, Ankara 14. İdare Mahkemesi Hakimi tarafından verilen 24.7.2009 günlü,
E:2009/679,K:2009/957 sayılı kararın hukuka aykırı olduğu belirtilerek kanun yararına bozulmasının
istenilmesi üzerine Danıştay Başsavcılığı "yürürlükteki hukuka aykırı
bir sonucu ifade eden" sözkonusu kararın davanın Türkiye İstatistik Kurumu
Başkanlığı işleminin iptali istemiyle açılan kısmının incelenmeksizin
reddine ilişkin hüküm fıkrasının, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü
Kanunu'nun 51. maddesi uyarınca kanun yararına bozulmasını istemektedir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Kanun
Yararına Bozma" başlıklı 51. maddesinde, "1.
Bölge idare mahkemesi kararları ile idare ve vergi mahkemelerince ve Danıştayca ilk derece mahkemesi olarak verilip temyiz
incelemesinden geçmeden kesinleşmiş bulunan kararlardan niteliği bakımından
yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade edenler, ilgili bakanlıkların
göstereceği lüzum üzerine veya kendiliğinden başsavcı tarafından kanun
yararına temyiz olunabilir.
2. Temyiz isteği yerinde
görüldüğü takdirde karar, kanun yararına bozulur. Bu bozma kararı, daha
önce kesinleşmiş olan mahkeme veya Danıştay kararının hukuki sonuçlarını
kaldırmaz.
3. Bozma kararının bir
örneği ilgili Bakanlığa gönderilir ve Resmi Gazete'de yayımlanır."
hükmü yer yer almaktadır.
Uyuşmazlığın
çözümü için öncelikle kamu görevlilerine yapılan fazla ödemelerin geri
alımında uygulanacak mevzuatın saptanması gerekmektedir. Bu husus bu
uyuşmazlıklarda görevli yargı yerinin belirlenmesi açısından da önem
taşımaktadır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 12. maddesinin
birinci fıkrasında, kamu görevlilerinin kamu hizmetinin sunumunda
kullanılan her türlü kamu malını koruma yükümlülükleri; aynı maddenin
ikinci fıkrasında ise koruma ve hizmete hazır bulundurmak zorunda
bulundukları bu mallara verdikleri zararın rayiç bedel üzerinden tahsil edileceği;
son fıkrasında da, anılan zararın tahsil usulü düzenlenmiştir.
Dolayısıyla,
parasal hak ödemesini düzenleyen mevzuatın yorumunda hataya düşülerek
memurlara fazla ödeme yapılması suretiyle oluşan kamu zararının, münhasıran
kamu mallarına verilen zararın tahsil usulünü düzenleyen 12. madde
kapsamında tahsili mümkün değildir.
Devlet
memurlarına sehven ya da mevzuatın yorumunda hataya düşülerek yapılan aylık
ve ücret farkı ödemelerinin, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu kapsamında tahsil edilip edilemeyeceği hususuna gelince;
5018
sayılı Kanunun "Kamu zararı" başlıklı 71. maddesinde,
"Kamu zararı, mevzuata
aykırı karar, işlem, eylem veya ihmal sonucunda kamu kaynağında artışa
engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.
Kamu zararının belirlenmesinde;
a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen
tutardan fazla ödeme yapılması,
b) Mal alınmadan, iş veya
hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,
c) Transfer niteliğindeki
giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,
d) İş, mal veya hizmetin
rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,
e) İdare gelirlerinin tarh,
tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,
f) (5436 sayılı Kanunun 10
uncu maddesinin c/9 fıkrası ile çıkarılan bend)
g) Mevzuatında
öngörülmediği halde ödeme yapılması,
Esas alınır.
(5436 sayılı Kanunun 10
uncu maddesinin a/21 fıkrası ile değişen fıkra) Kontrol, denetim, inceleme,
kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı,
zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak
faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir.
Alınmamış
para, mal ve değerleri alınmış; sağlanmamış hizmetleri sağlanmış;
yapılmamış inşaat, onarım ve üretimi yapılmış veya bitmiş gibi gösteren
gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle kamu kaynağında bir artışa engel
veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi kanıtlayıcı belgeleri bilerek
düzenlemiş, imzalamış veya onaylamış bulunanlar hakkında Türk Ceza Kanunu
veya diğer kanunların bu fiillere ilişkin hükümleri uygulanır. Ayrıca,
bu fiilleri işleyenlere her türlü aylık, ödenek, zam, tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemelerin iki katı tutarına
kadar para cezası verilir.
Kamu zararlarının tahsiline
ilişkin usul ve esaslar, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar
Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükümleri
bulunmaktadır.
Yukarıdaki maddenin birinci
fıkrasında kamu zararı tanımı yapılmış, ikinci fıkrada ise birinci fıkrada
tanımlanan hususların geçerli sayılacağı haller belirlenmiştir. Bu itibarla 5018 sayılı Kanuna göre
kamu zararı sayılan halleri belirlemek için anılan maddenin ikinci
fıkrasına bakmak gerekecektir.
İkinci
fıkrada yer alan bentler birlikte değerlendirildiğinde ise, 5018
sayılı Kanunun kamu zararı kapsamının; kamu kaynakları kullanılarak
piyasadan mal ve hizmet satın alınması sırasında fazla ödeme yapılması,
idarenin gelirlerinin tahsili sırasında mevzuata aykırı davranılması ve
mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme yapılması suretiyle yol açılan zararla
sınırlı olduğu anlaşılmaktadır. Nitekim ikinci fıkra ile belirlenen kapsam
içinde, kamu malına zarar verilmesi, kamu görevlilerinin hukuka aykırı
eylemleri nedeniyle kişilere verdikleri zararın kamu tarafından ödenmek
zorunda kalınması ya da mevzuatta ödenmesi öngörülmekle birlikte mevzuatın
yorumunda hataya düşülmek veya ihmal ve kasıt yoluyla fazla ödeme yapılması
halleri sayılmamıştır. İkinci fıkra bir bütün olarak değerlendirildiğinde
"g" bendinde yer alan "mevzuatında öngörülmediği halde ödeme
yapılması" kuralının kapsamının, yine mal ve hizmet alımları nedeniyle
yapılan ödemeler sonucu oluşan kamu zararı şeklinde anlaşılması
gerekmektedir. Kaldı ki, bakılan uyuşmazlık mevzuatta öngörülmeyen bir
ödeme yapılması nedeniyle oluşan kamu zararı olmayıp, mevzuatın öngördüğü
bir ödemenin yapılması sırasında hataya düşülmesine ilişkin olduğundan,
uyuşmazlığın anılan Kanun kapsamında değerlendirilmesi mümkün değildir.
Bu
durumda; 71. maddenin birinci fıkrasındaki, "... mevzuata aykırı karar, işlem, eylem veya ihmal..."
ibaresini ikinci fıkra ile belirlenen kapsam dahilinde gerçekleştirilen
karar, işlem, eylem veya ihmal olarak anlamak gerekmektedir.
Kamu görevlilerine daha
önce sehven kanuna aykırı olarak yapılmış fazla ödemelerin geri
alınmasında, 5018 sayılı Kanunun uygulanmasının mümkün olmadığı sonucuna
ulaşıldığında, bu tür uyuşmazlıkların çözümünde anılan Kanun öncesi hukuki
durumun değişmediği ortaya çıkmaktadır.
Bu
itibarla; kamu görevlilerine sehven yapılan fazla ödemelerin
geri alımında, tıpkı 5018 sayılı Kanun öncesinde olduğu gibi Danıştay
İçtihatları Birleştirme Kurulunun 22.12.1973 günlü, E:1968/8, K:1973/14
sayılı kararının uygulanması gerektiğinde duraksama bulunmamaktadır.
Diğer
taraftan, uyuşmazlığa 5018 sayılı Kanunun uygulanacağı
yolundaki yorum; sonucu tümüyle idari nitelikli olan ve idari yargı usul ve
esaslarına göre çözümlenmesi gereken bir uyuşmazlığın, adli yargı yerinde
çözümleneceğinin kabulü anlamına gelmektedir. Dolayısıyla bu anlama gelen
bir yorumun Anayasanın 155. maddesi ile kurulan "idari rejim"
sistemi ile bağdaşmayacağı da açıktır.
Danıştay
İçtihatları Birleştirme Kurulunun 22.12.1973 günlü, E:1968/8, K:1973/14
sayılı kararında ise; idarenin, hatalı işlemine dayanarak
ödediği meblağın istirdadına, bir mahkeme kararına lüzum olmadan karar verebileceğine
işaret edilmiştir.
Buna göre; uyuşmazlığa konu fazla
ödemenin de söz konusu İçtihat gereğince herhangi bir yargı kararına gerek
kalmaksızın davacıdan istenilmesi mümkün olduğundan, bu meblağın davacıdan
geri istenilmesi yolunda tesis edilen işlem ile davacının anılan işlemin
geri alınması amacıyla yapmış olduğu başvurunun reddine dair işlemin, idari
davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken işlemlerden olduğu sonucuna
varılmış olup, İdare Mahkemesinin işin esasına girerek bir karar vermesi
gerekirken, Türkiye İstatistik
Kurumu Başkanlığı'nın 13.5.2009 günlü, 555 sayılı işlemi ile 25.5.2009
günlü, 625 sayılı işleminin iptali istemini incelenmeksizin
reddetmesinde hukuki isabet bulunmamaktadır.
Açıklanan
nedenlerle; Danıştay Başsavcılığı'nın kanun yararına temyiz
isteminin kabulü ile Ankara 14. İdare Mahkemesi Hakimi tarafından verilen 24.7.2009 günlü, E:2009/679,
K:2009/957 sayılı kararın,
davanın Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı işleminin iptali istemiyle
açılan kısmının incelenmeksizin reddine ilişkin hüküm fıkrasının 2577
sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 51. maddesi uyarınca hükmün
sonuçlarına etkili olmamak üzere kanun
yararına bozulmasına; kararın birer suretinin Danıştay Başsavcılığı'na,
Maliye Bakanlığı'na, Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı'na ve davacıya gönderilmesine, bu kararın Resmi
Gazete'de yayımlanmasına, 27.12.2010
tarihinde oybirliğiyle karar
verildi.
|