Anayasa Mahkemesinin E: 2008/112, K: 2010/31 Sayılı Kararı (18/3/1924 Tarihli ve 442 Sayılı Kanun ile İlgili

28 Nisan 2010 ÇARŞAMBA

Resmî Gazete

Sayı : 27565

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:

Esas Sayısı  : 2008/112

Karar Sayısı : 2010/31

Karar Günü : 4.2.2010

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Trabzon Vergi Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU :18.3.1924 günlü, 442 sayılı Köy Kanunu’nun Ek 3. maddesinin ikinci fıkrasının“Bunların verecekleri kararlar kat’i olup aleyhine Devlet Şürasına müracaat edilemez.” biçimindeki son tümcesinin Anayasa’nın 36 ve 125. maddelerine aykırılığı savıyla iptaline karar verilmesi istemidir.

I- OLAY

Artvin - Yusufeli - Çevreli Köyü ihtiyar heyetinin 20.11.2007 günlü kararı ile bu karara yapılan itirazın reddine ilişkin olarak tesis edildiği belirtilen Yusufeli Kaymakamlığı’nın 12.2.2008 tarihli işleminin iptali istemiyle açılan davada itiraz konusu kuralın, Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme iptali için başvurmuştur.

II- İTİRAZIN GEREKÇESİ

Başvuru kararının gerekçe bölümü şöyledir:

“Artvin İli Yusufeli İlçesi Çevreli Köyü ihtiyar heyeti tarafından; orman istihsalinde çalışacak işçilerin ve nakliye yapacak kamyoncuların elde ettiği gelirden Köy Kanunu uyarınca % 4 oranında salma parası alınmasına ilişkin verilen kararın iptali istemiyle açılan davada; dava konusu işlemin tesisine dayanak oluşturan 442 sayılı Köy Kanunu’nun Ek 3. maddesinin “... Bunların verecekleri kararlar kat’i olup aleyhine Devlet Şurasına müracaat edilemez...” ibaresinin Anayasa’nın 36. ve 125. maddelerine aykırılık teşkil ettiği kanısına varılarak, 2949 sayılı Yasanın 28. maddesinin 1. fıkrası hükmü uyarınca tarafların bu konudaki iddia ve savunmalarının alınmasına gerek duyulmadan dosyanın tekemmül etmesi üzerine gereği düşünüldü:

A-) UYUŞMAZLIKTA UYGULANACAK KANUN MADDESİ

442 sayılı Köy Kanunu’nun Ek 3. maddesinde “Köy İhtiyar meclisi salınacak salmanın nisbet, cins ve miktarını ikinci kanun ayı içinde tayin ve tevzi cetvellerini tanzim ederek on beş gün müddetle umumun görebileceği yerlere asmak suretiyle ilan ve hariçte bulunanlara tebliğ eder. Salman salmalarda kanun hükümlerine uygunsuzluk veya nisbetsizlik olduğunu iddia edenler ilan veya tebliğ müddetinin hitamından itibaren on gün içinde itirazlarını köy muhtarına söylerler veya yazı ile bildirirler ve müracaatlarını tutulacak deftere yazdırarak bir ilmühaber alırlar. Köy ihtiyar meclisi bir hafta içinde itirazlara bakarak kararını vermeğe ve itiraz edenlere bildirmeğe mecburdur. Bu kararlar aleyhine tebliğ tarihinden itibaren on beş gün içinde merkez kazasında valiye, diğer kazalarda kaymakamlara müracaat edilebilir. Bunların verecekleri kararlar kat’i olup aleyhine Devlet Şurasına müracaat edilemez” hükmüne yer verilmiştir.

442 sayılı Köy Kanunu’nun Ek 3. maddesinin “... Bunların verecekleri kararlar kat’i olup aleyhine Devlet Şurasına müracaat edilemez...” ibaresinin Anayasa’nın 36. ve 125. maddelerine aykırılık teşkil ettiği düşünülmektedir.

B-) ANAYASAYA AYKIRILIK SEBEBLERİ:

1) ANAYASANIN 36. MADDESİ YÖNÜNDEN:

Anayasanın 36. maddesinde “Herkes meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir. Hiçbir mahkeme, görev ve yetkisi içindeki bir davaya bakmaktan kaçınamaz” hükmü düzenlenmiştir. Burada bahsi geçen “Adil Yargılanma Hakkı” Anayasal bir hüküm olduğu gibi, yerel mevzuatın (kanunların) üstünde kabul edilen ve ülkemizin de taraf olduğu Avrupa İnsan Hakları sözleşmesinin 6. maddesinde de düzenlenmiştir. Adil yargılanma hakkının da birçok unsuru bulunmakla birlikte bizim ihtilafımızla ilgili olan kısmı, idarenin eylem ve işlemlerinin yargı denetimi dışında olmasının mahkemeye başvurma hakkına aykırılık oluşturduğu hususudur. Mahkemeye başvurma hakkı hukuken öngörülen sınırlamaların kaldırılmasını gerekli kılar. Ayrıca hak arama hürriyetinin temelinde; hakları ihlal edilen bireylerin, ihlalin önlenmesi ve ihlalin menfi etkilerini ortadan kaldırılması amacıyla yetkili/etkili mercilere ve yargı makamlarına başvurabilmesi, bu hakkın ve bu hakkın kullanılabileceği başvuru mekanizmalarının tanınması amacı yatmaktadır. Bu sebeple; hak arama özgürlüğü; devlete müspet düzenlemelerde bulunma yetkisi veren bir hak olması sebebiyle bağımsız bir hak görünümündedir.

1982 Anayasasına göre bir mahalli idare birimi olan köyler, 1924 yılından beri yürürlükte olan 442 sayılı Köy Kanunu’na göre yönetilmektedir. Yasalaştığı dönemin şartlarına göre ileri düzeyde katılım mekanizmaları içeren ve ülkemizdeki kırsal kalkınma faaliyetlerine önemli katkılar sağlamış bir kanun olan Köy Kanunu yıllardan beri değişen şartlardan dolayı bir takım aksaklıklar meydana getirmeye başlamıştır. Türkiye’de yaşayan köy nüfusunun 12 milyonun üstünde olduğu ve bu nüfusun birçok Avrupa ülkesinin nüfusundan daha fazla olduğu göz önüne alındığında, köyde yaşayan vatandaşların demokratik katılımı ve hak arama hürriyetinin en etkili biçimde sağlanması büyük önem taşımaktadır.

442 sayılı Köy Kanunu’na göre köyün gelirleri 15 ila 18. maddelerinde düzenlenmiştir. Köyün en önemli geliri ise köy salma parasıdır. Salma, köy ihtiyar heyetince salınan bir aile vergisidir. Salma köy mahallî hizmetlerini karşılamak üzere köyde oturan veya oturmamakla birlikte köyde maddi ilgisi bulunanlardan alınan dağıtmalı bir çeşit genel gelir vergisi niteliğinde ve herkesin ödeme gücüne göre aile itibariyle koyulacak bir vergidir.

442 sayılı Köy Kanunu’nun ek 3. maddesine göre; hane başına salma salınırken her hanenin ödeme gücünün göz önünde tutulacağı, salmada oransızlık ve kanuna uygunsuzluk olduğunu iddia edenlerin bu iddialarını inceleyerek karara bağlayacak itiraz mercilerinin merkez kazasında valiler, diğer kazalarda ise kaymakamlar olduğu belli edilmiş, salma kararlarına karşı yapılan itirazlar hakkında kaymakam ve valiler tarafından verilen kararların kat’i olduğu ve bu kararlara karşı Devlet Şurasına müracaat edilemeyeceğinden söz edilerek, verilen kararlara yargı yolu kapatılmış bulunmaktadır

Anayasanın 36. maddesiyle güvence altına alınan dava yoluyla hak arama özgürlüğü, kendisi bir temel hak niteliği taşımasının ötesinde diğer temel hak ve özgürlüklerden gereken şekilde yararlanılmasını ve bunların korunmasını sağlayan en etkili güvencelerden birisini oluşturmaktadır. Gerçekten, karşılaştığı bir suçlamaya karşı kişinin, kendisini savunabilmesinin ya da maruz kaldığı haksız bir uygulama veya işleme karşı haklılığını ileri sürüp kanıtlayabilmesinin en etkili ve güvenceli yolu yargı mercileri önünde dava hakkının kullanılabilmesidir. Kişilere yargı mercileri önünde dava hakkı tanınması, adil bir yargılamanın ön koşulunu oluşturur.

Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin adil yargılanma hakkının düzenlendiği 6. maddesine ilişkin Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararlarında da, dava yoksa, adil, aleni ve gecikmesiz bir yargılamadan söz edilemeyeceği (Golder/İngiltere, 21.2.1975, A 18, s.12, paragraf 37 (b)); mahkeme önünde hak arama yolunun fiilen yahut hukuken geçici de olsa kapatılmasının veya kullanımını imkansız kılan koşullara bağlayarak sınırlanmasının adil yargılanma hakkının ihlali anlamına geleceği (Airey/İrlanda, 9.10.1979, A 32, s.12) belirtilmiştir.

İtiraz konusu kuralla, kendisine 442 sayılı Köy Kanunu uyarınca salma salınan bir şahıs bu salma parasının hukuka ve usule aykırı olduğu gerekçesiyle dava açamayacak, söz konusu salma parasına ilişkin yaptığı idari itiraza ilişkin verilen karar kesin olacaktır. Köy salmasına yapılan idari itirazlar hakkında verilen kararlara karşı yargı yolu yolunun kapatılması Anayasa’nın dava hakkının düzenlendiği 36. maddesine aykırı olduğu kanaatine varılmıştır.

2) ANAYASANIN 125. MADDESİ YÖNÜNDEN:

Anayasa’nın 125. maddesinde; “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır. (Ek hükümler: 13/08/1999 - 4446/2 md.) Kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinde bunlardan doğan uyuşmazlıkların milli veya milletlerarası tahkim yoluyla çözülmesi öngörülebilir. Milletlerarası tahkime ancak yabancılık unsuru taşıyan uyuşmazlıklar için gidilebilir.

Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek Askeri Şuranın kararları yargı denetimi dışındadır.

İdari işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildirim tarihinden başlar.

Yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez. İdari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasına karar verilebilir.

Kanun, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş halinde ayrıca milli güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık nedenleri ile yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilir.

İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür.” hükmüne yer verilmiştir.

Hukuk devleti idarenin, tüm eylem ve işlemlerinin hukuk kurallarına bağlı olduğu devlettir. Hukuk devletinin temel özelliği, devlet içinde tüm kamusal yaşamın ve yönetimin yargı denetimi altında olmasıdır. Bu nedenle, Anayasa’nın 2. maddesi ile Hukuk Devleti ilkesini benimseyen Anayasa devam eden maddeleri ile bir bütünlük oluşturarak, idari rejimi kabul etmiş ve idari rejimin en belirgin özelliği olan 125. madde hükmü ile idari eylem ve işlemlere karşı yargı yolunu açık tutmuştur. Anayasa’da kural olarak, idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolunun açık olduğu kabul edilmekle birlikte, Anayasa’nın bazı maddelerinde belirli idari işlemlere karşı yargı yolu kapatılmıştır. Anayasa’da sayılan bu ayrık durumlar dışında idarenin eylem ve işlemlerinden kimilerinin yargı denetimine bağlı olmaması sonucunu doğuracak nitelikteki bir yasal düzenleme Anayasa’nın 125. maddesinin birinci fıkrasına aykırılık oluşturur.

Birer idari işlem olan vergi hukukuna ait tarh, tahakkuk, tahsil işlemleri, yargı denetimine tabi ise, bir vergi, resim, harç olmayan, ancak köy bütçesine giren “salma’nın benzeri mali yüküm olduğu göz önüne alındığında yargı denetimine tabi olması gerekmektedir. Salma parasının takdirinin köy ihtiyar meclislerine bırakılması ve bu kararlara karşı yapılan idari itiraz başvurusunun kesin olup, yargı yolunun kapalı bulunması, idarenin keyfiliğine yol açabilecektir.

İtiraz konusu kuralın idarenin yargısal denetiminin etkinliğini ortadan kaldırdığı ve bireylere verilen yargı güvencesini daralttığı gerekçesiyle Anayasa’nın 125. maddesine de aykırı olduğu anlaşılmaktadır.

SONUÇ:

Dava, Artvin İli Yusufeli İlçesi Çevreli Köyü ihtiyar heyeti tarafından; orman istihsalinde çalışacak işçilerin ve nakliye yapacak kamyoncuların elde ettiği gelirden Köy Kanunu uyarınca % 4 oranında salma parası alınmasına ilişkin verilen kararın iptali istemiyle açılmıştır.

Açılan davada yapılan inceleme sonunda; 442 sayılı Köy Kanunu’nun Ek 3. maddesinin “... Bunların verecekleri kararlar kat’i olup aleyhine Devlet Şurasına müracaat edilemez...” ibaresinin Anayasa’nın 36. ve 125. maddelerine aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, Anayasanın 152/1. maddesi uyarınca 442 sayılı Köy Kanunu’nun Ek 3. maddesinin “... Bunların verecekleri kararlar kat’i olup aleyhine Devlet Şurasına müracaat edilemez...” ibaresinin iptali istemiyle re’sen Anayasa Mahkemesine gidilmesine ve anılan yasa hükmünün iptalinin istenilmesine, dava dosyasının tüm belgeleriyle onaylı suretinin dosya oluşturularak karar aslı ile birlikte Anayasa Mahkemesine sunulmasına, iş bu karar aslı ile dosya suretinin yüksek mahkemeye tebliğinden itibaren beş ay beklenilmesine, beş ay içinde netice gelmezse mevcut mevzuata göre dosya hakkında karar verilmesine, 28.11.2008 gününde karar verildi.”

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz konusu Yasa Kuralı

18.3.1924 günlü, 442 sayılı Köy Kanunu’nun ikinci fıkrasının son tümcesinin iptali istenilen Ek 3. maddesi şöyledir:

“EK MADDE 3 - (Ek: 3664 - 5.7.1939) Köy İhtiyar Meclisi salınacak salmanın nisbet, cins ve mikdarını İkincikânun ayı içinde tâyin ve tevzi cetvellerini tanzim ederek on beş gün müddetle umumun görebileceği yerlere asmak suretiyle ilân ve hariçte bulunanlara tebliğ eder. Salınan salmalarda kanun hükümlerine uygunsuzluk veya nisbetsizlik olduğunu iddia edenler ilân veya tebliğ müddetinin hitamından itibaren on gün içinde itirazlarını köy muhtarına söylerler veya yazı ile bildirirler ve müracaatlarını tutulacak deftere yazdırarak bir ilmühaber alırlar.

Köy ihtiyar meclisi bir hafta içinde itirazlara bakarak kararını vermeğe ve itiraz edenlere bildirmeğe mecburdur. Bu kararlar aleyhine tebliğ tarihinden itibaren on beş gün içinde merkez kazasında valiye, diğer kazalarda kaymakamlara müracaat edilebilir. Bunların verecekleri kararlar kat’i olup aleyhine Devlet Şürasına müracaat edilemez.”

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Başvuru kararında, Anayasa’nın 36. ve 125. maddelerine dayanılmıştır.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi gereğince Haşim KILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Zehra Ayla PERKTAŞ’ın katılımlarıyla 8.1.2009 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

Başvuru kararında, itiraz konusu kuralla, köy ihtiyar meclisince salınan salmada oransızlık ve kanuna uygunsuzluk bulunduğunun ileri sürülmesi suretiyle yapılan itirazlar üzerine köy ihtiyar meclislerince verilen kararlara karşı merkez ilçelerde valilere, diğer ilçelerde kaymakamlara yapılan itirazlar hakkında vali ve kaymakamlar tarafından verilecek kararların kesin olduğunun belirtilerek, bu kararlara karşı Devlet Şûrasına müracaat edilemeyeceğinin öngörülmesinin, bu işlemlere karşı yargı yolunun kapatılması anlamına geldiği, bunun da Anayasa’nın 36. maddesinde güvence altına alınan dava yoluyla hak arama özgürlüğüne ve idarenin yargısal denetimini öngören Anayasa’nın 125. maddesine aykırı olduğu savlarına dayanılmıştır.

442 sayılı Köy Kanunu’nun ek 1 ve ek 2. maddelerinde salmanın kimlerden isteneceği, istenilecek tutarın nasıl belirleneceği, hangi amaçlar için salınabileceği açıklandıktan sonra, Ek 3. maddesinde, köy ihtiyar meclisinin,salmanın nispet, cins ve miktarını Ocak ayı içinde tayin ve tevzi cetvellerini tanzim ederek on beş gün müddetle umumun görebileceği yerlere asmak suretiyle ilan ve hariçte bulunanlara tebliğ edeceği, salmada kanun hükümlerine uygunsuzluk veya nispetsizlik olduğunu iddia edenlerin ilan veya tebliğ müddetinin hitamından itibaren on gün içinde itirazlarını köy muhtarına söyleyecekleri veya yazı ile bildirecekleri ve müracaatlarını tutulacak deftere yazdırarak bir ilmühaber alacakları, köy ihtiyar meclisinin, bir hafta içinde itirazlara bakarak kararını vermeye ve itiraz edenlere bildirmeye mecbur olduğu, bu kararlar aleyhine tebliğ tarihinden itibaren on beş gün içinde merkez kazasında valiye, diğer kazalarda kaymakamlara müracaat edilebileceği, itiraz konusu son tümcesinde de bunların verecekleri kararların kesin olduğu ve aleyhine Devlet Şûrasına müracaat edilemeyeceği öngörülmüştür.

Doktrinde ve yargı kararlarında vergi veya vergi benzeri mali yükümlülük olarak kabul edilen salmanın hukuksal niteliği ile iptali istenilen kuralın yürürlüğe girdiği 1939 yılında, ülkemizdeki idarî yargı sistemi içerisinde Danıştay (Devlet Şûrası) dışında başka bir idari yargı merciinin bulunmadığı dikkate alındığında, iptali istenilen kuralda geçen “Devlet Şûrası” kavramının, “idari yargı” yerini ifade ettiğinin kabul edilmesi gerekmektedir.

Anayasa’nın 36. maddesinde “Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir. Hiçbir mahkeme, görev ve yetkisi içindeki davaya bakmaktan kaçınamaz” denilmektedir. Maddeyle güvence altına alınan dava yoluyla hak arama özgürlüğü, kendisi bir temel hak niteliği taşımasının ötesinde diğer temel hak ve özgürlüklerden gereken şekilde yararlanılmasını ve bunların korunmasını sağlayan en etkili güvencelerden birisini oluşturmaktadır. Kişinin uğradığı bir haksızlığa veya zarara karşı kendisini savunabilmesinin ya da maruz kaldığı haksız bir uygulama veya işleme karşı haklılığını ileri sürüp kanıtlayabilmesinin, zararını giderebilmesinin en etkili ve güvenceli yolu, yargı mercileri önünde dava hakkını kullanabilmesidir.  Kişilere yargı mercileri önünde dava hakkı tanınması adil yargılamanın ön koşulunu oluşturur.

Yerel yönetim kuruluşu olarak idarenin bütünlüğü içerisinde yer alan “Köy”e ait bir organ olan köy ihtiyar meclisince belirlenen salmaya karşı,  merkez ilçede valiye, diğer ilçelerde kaymakamlara yapılan itirazlar üzerine verilecek kararların kesin olduğunu, bu kararlar aleyhine Devlet Şûrasına müracaat edilemeyeceğini öngören itiraz konusu kural, idarenin hukuka uygun olmayan ve kişilerin haklarını ihlal eden “salma” işlemlerinin bulunması halinde, kişilere bu işlemlere karşı dava açma hakkı tanımamakta, bu işlemlerin yargı denetimi dışında kalmasına neden olmaktadır. Bu durum, Anayasa’nın 36. maddesinde güvence altına alınan hak arama özgürlüğü alanına yapılmış açık bir müdahale niteliğindedir. Bu nedenle, yargı denetimini engelleyen itiraz konusu kural hak arama özgürlüğüyle bağdaşmaz.

Ayrıca, Anayasa’nın 125. maddesinin birinci fıkrasında, “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.” denilmiştir. Buna göre, Anayasa’da sayılan ayrık durumlar dışında, idarenin eylem ve işlemlerinden kimilerinin yargı denetimine bağlı olmaması sonucunu doğuracak nitelikteki bir yasal düzenleme, bu yönden de Anayasa’ya aykırılık oluşturur.

İtiraz konusu kural ile köy ihtiyar meclisince belirlenen salmaya karşı yapılan itiraz üzerine tesis edilen ve Anayasa’da sayılan ayrık durumlar içerisinde yer almayan işlemlere karşı yargı yolu kapatılmakta, bu işlemler anılan maddeye aykırı olarak yargı denetimi dışında bırakılmaktadır.

Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa’nın 36. ve 125. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

VI- SONUÇ

18.3.1924 günlü, 442 sayılı Köy Kanunu’nun Ek 3. maddesinin ikinci fıkrasının “Bunların verecekleri kararlar kat’i olup aleyhine Devlet Şürasına müracaat edilemez.” biçimindeki son tümcesinin Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, 4.2.2010 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.