|
Anayasa Mahkemesi
Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2005/13
Karar Sayısı:
2009/141
Karar Günü :
8.10.2009
İPTAL DAVASINI AÇANLAR: Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Ali TOPUZ ve
Kemal ANADOL ile birlikte 123 milletvekili
İPTAL DAVASININ
KONUSU: 6.1.2005
günlü, 5283 sayılı Bazı Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Ait Sağlık Birimlerinin
Sağlık Bakanlığına Devredilmesine Dair Kanun’un 4. maddesinin;
1- İlk tümcesinin, Sosyal Sigortalar Kurumu
yönünden,
2- (b) bendinin (2)
numaralı alt bendinin, birinci, üçüncü ve son tümcelerinin,
3- (g) bendinin,
Anayasa’nın 2., 6., 7., 8.,
11., 13., 35., 60., 90., 123. ve 128. maddelerine aykırılığı savıyla
iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi istemidir.
I- İPTAL VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN
GEREKÇESİ
Milletvekillerinin
4.2.2005 günlü dava dilekçesinin gerekçe bölümü şöyledir:
“III.
GEREKÇE
1) 06.01.2005 Tarih ve
5283 Sayılı Bazı Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Ait Sağlık Birimlerinin Sağlık
Bakanlığına Devredilmesine Dair Kanunun 4 üncü Maddesinin Birinci
Cümlesinin, Anayasaya Aykırılığı
06.01.2005 tarih ve 5283 sayılı Bazı
Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Ait Sağlık Birimlerinin Sağlık Bakanlığına
Devredilmesine Dair Kanunun 2 nci maddesinde
Sosyal Sigortalar Kurumu, sağlık birimleri kapsam dışında bırakılan kamu
kurum ve kuruluşları arasında sayılmamış
ve iptali istenen 4 üncü maddesinin birinci cümlesinde de, “Sosyal
Sigortalar Kurumuna ait olanlar rayiç bedeli karşılığında, diğerleri
bedelsiz olarak aşağıdaki usul ve esaslar çerçevesinde Bakanlığa
devredilmiştir:” hükmüne yer verilmiştir. Bu durumda, iptali istenen 4 üncü maddenin birinci
cümlesi uyarınca Sosyal Sigortalar Kurumuna ait tüm sağlık birimleri,
bunlara ilişkin her türlü görev, hak ve yükümlülükler, taşınırlar,
taşınmazlar ve taşıtlarla birlikte, rayiç bedeli karşılığında Sağlık
Bakanlığına devredilmektedir. Sosyal Sigortalar Kurumunu
kapsam dışında tutmayan böyle bir düzenleme; “yasaların kamu yararına
dayanması” ilkesiyle bağdaştırılması mümkün olmayan, İnsan Haklarını ve Ana Hürriyetleri Koruma Sözleşmesine
ek Protokolün 1 inci maddesine ve Anayasanın 2 nci,
11 inci, 13 üncü, 35 inci, 60 ıncı, 90 ıncı ve 123 üncü maddelerine aykırı olan bir
düzenlemedir.
4792 Sayılı Kanun ile kurulmuş olan ve 29.07.2003
tarih ve 4958 sayılı Kanunla yeniden yapılandırılan Sosyal
Sigortalar Kurumu; sigortalı emekli ve bunların eş ve çocuklarından oluşan
20 milyon vatandaşımızın sosyal güvenliğini sağlayan mali ve idari bakımdan
özerk bir kamu tüzel kişisidir. Kurumun gelirleri büyük ölçüde işverenlerin
ve bazı sigorta kolları için ayrıca işçi ve hizmetlilerin ödedikleri
primlerden oluşmaktadır. Sosyal Sigortaların finansmanı kural olarak
primlerle karşılanır; Tüm gelirlerin % 86,53’ünü primler, % 2’sini tahvil
gelirleri, % 26’sını kira gelirleri, % 6,19’unu faizler oluşturmaktadır (SSK. 1990 Faaliyet Raporu, 125).
Bu nedenle, Sosyal Sigortalar Kurumunun mal varlığının büyük
bir bölümünün işçi ve işveren primlerinden elde edilen gelir sayesinde
kazanıldığı kuşkusuzdur. Bu mal varlığı üzerindeki her türlü tasarruf
yetkisi ise, kurumun en yetkili organı olan yönetim kuruluna aittir (4958
sayılı Kanun m. 22).
Nitekim,
Anayasa Mahkemesinin 27.11.1997 tarih ve E.1997/37, K.1997/69 sayılı
Kararında da “SSK'nın taşınmaz malları üzerindeki satış yetkisi, bu mallar
üzerindeki mülkiyet hakkının doğal sonucudur. Kurum, yedek akçelerini
değerlendirmek amacıyla taşınmaz mal satın alabileceği gibi, yine aynı
amaçla Yasa'nın belirlediği usul ve esaslara uymak kaydıyla bu malları
satabilir.” denilmek suretiyle, Kurumun mal varlığı üzerindeki her türlü
tasarruf yetkisinin Kuruma ve dolayısıyla Kurumun en yetkili organı olan
yönetim kuruluna ait olduğu vurgulanmıştır (R.G.
15.01.1999, sa. 23584).
5283 sayılı Kanunun iptali istenen 4 üncü
maddesinin birinci cümlesi ile getirilen düzenleme, kurumun iradesi dışında
mallarının Sağlık Bakanlığına devrini öngörerek yönetim kuruluna ait olan
bir karar yetkisini ortadan kaldırmaktadır. Yönetim kurulu, mevcut
sistemde, gerek görürse gayrimenkullerini satışa çıkarmaya her zaman
yetkilidir. Getirilen düzenleme ise, mülkiyeti işçilere ait olan kurum
mallarının, yönetim kurulu yetkisi ve iradesi dışında satışını
öngörmektedir.
Anayasa Mahkemesinin
06.10.1993 gün ve E.1993/34, K.1993/33 sayılı Kararındaki “İptal Kararına Katılma
Gerekçesi”nde aynen şöyle denilmiştir:
“Sosyal
Sigortalar Kurumunun gelirleri kamu kaynaklı gelirlerdir. Kurumun
mal varlığı temelde sigortalılardan ve işverenden alınan primlerden
oluşmuştur. Kurumun işçi ve işverenden aldığı primler ile diğer gelirleri
kanunlarla belirlenmiş ve bu gelirlerin tahsili diğer devlet gelirleri gibi
kanunlarla güvence altına alınmıştır. Kurumun mal varlığı yasalarımıza göre
devlet malı ve kurumun kendisi de devlet kurumudur.
Sosyal Sigortalar
Kurumunun malları diğer devlet
mallarından daha değişik niteliktedirler. Devlet, gerek hazine gerekse kamu
tüzelkişileri üzerlerinde bulunan mal varlığının mülkiyetinde değişiklikler
yapabilir. Bunların mülkiyetini yeniden düzenleyebilir veya hazine üzerinde
toplayabilir. Devlet mallarının yönetimi, Anayasal sınırlar içinde hizmet
anlayışına ve siyasal takdire göre yasalarda değişik tarzda biçimlenebilir.
Ancak, Sosyal Sigortalar Kurumunun mal varlığı tıpkı vakıf mallarda olduğu
gibi devletin yönetiminde ve siyasetinde olmasına rağmen devletin (hazine
veya diğer kamu tüzelkişileri) mamelekinde değildir. Bunların yasa
hükümlerinde devlet malı olarak isimlendirilmeleri ancak üçüncü şahıslara
ve yöneticilerine karşı korunmaları yönündendir. Sosyal Sigortalar
Kurumunun mallarının herhangi bir yönetim işlemi düzeyini aşan bir tarzda
tümüyle hazineye devri mümkün değildir. Anayasamızın 35 inci maddesi
mülkiyet hakkını güvence altına almıştır. Mülkiyet hakkının verdiği
güvence, özel kişileri karşı devlete koruyuculuk görevi yüklediği gibi,
devlete de yasa düzenlemede ve yönetimde mülkiyete saygılı olmayı
emretmektedir. Yasama gücü özel mal varlıklarına el atma biçiminde
kullanılamaz. SSK malvarlığı geçmişten geleceğe pek çok kuşağın teminatı ve
varlığıdır. Bunların kanun ve KHK hükmü ile devlete devri Anayasanın 35
inci maddesi ile 60 ıncı maddelerine aykırılık
oluşturur” (R.G. 06.10.1993, sa.
29).
T.C. Emekli Sandığının varlıklarını satma konusunda
4227 sayılı Kanun ile Bakanlar Kuruluna yetki veren düzenleme Anayasa
Mahkemesinin 20.05.1997 gün ve E.1997/36, K.1997/52 sayılı kararı ile iptal
edilmiştir. Anayasa Mahkemesinin bu kararında aynen şöyle denilmiştir:
“Anayasanın 35 inci maddesi, mülkiyet hakkını
Anayasal bir kurum olarak düzenlemekte ve Anayasal güvenceye bağlamaktadır.
Bu maddeye göre herkes mülkiyet hakkına sahiptir; bu hak kamu yararı
amacıyla yasayla sınırlanabilir ve bu hakkın kullanılması toplum yararına
aykırı olamaz. T.C. Emekli Sandığının varlıklarının satılması, kamu
mülkiyet konusunda sınırlama getirmektedir. Bu satışa ilişkin usul ve
esasların yasa ile düzenlenmesi Anayasanın 35 inci maddesinin gereğidir.
Anayasanın 35 inci maddesinin kişiler için öngördüğü güvenceden malik
sıfatıyla devletin ve diğer kamu kuruluşlarının yararlanması doğaldır.
Çünkü 35 inci maddede, gerçek kişi – tüzel kişi ayırımı yapılmaksızın
mülkiyet hakkı “herkes” için öngörülmüştür. Bu maddenin gerekçesinde malik
sıfatını taşıyan gerçek ve tüzel kişilerin bu güvenceden
yararlanabilecekleri ve onu dermeyan edebilecekleri açık olarak
belirtilmiştir.
Fon birikimi sistemi temeline dayalı olarak kurulan
T.C. Emekli Sandığının varlıklarının salt gelir amaçlı olarak “ne pahasına
olursa olsun” zihniyetiyle ve Bakanlar Kurulunca belirlenecek usul ve
esaslara göre satılması, 4227 Sayılı Yasa'nın 1 inci maddesinin dördüncü
fıkrasını Anayasanın 35 inci maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarına aykırı
kılmaktadır. Çünkü böyle bir satış işlemine ilişkin usul ve esasların yasa
ile belirlenmesi zorunlu olduğu gibi bu yoldan yapılacak satış işleminin
toplum yararına uygun olduğunu ileri sürmek de mümkün değildir.”
Bütün bu açıklamalar, iptali istenen 4 üncü
maddenin birinci cümlesindeki düzenlemenin Sosyal Sigortalar Kurumu
bakımından, Anayasanın 35 inci maddesinde güvence altına alınan mülkiyet
hakkına aykırı olduğunu ortaya koymaktadır.
İptali istenen cümle, Sosyal Sigortalar Kurumunun
özel ve özerk tüzelkişiliğini ve mallar ile ilgili tasarruf yetkisinin
Yönetim Kuruluna ait olduğu hususunu dikkate almaksızın, Kuruma ait sağlık
birimlerinin diğer tüm Kamu Kurum ve Kuruluşlarına ait tüm sağlık birimleri
gibi Başkanlığa devrini öngördüğü; Kurumu bu düzenlemenin dışında tutmadığı
için söz konusu Anayasaya aykırılığa yol açmıştır.
İptali istenen düzenlemenin Sosyal Sigortalar
Kurumunun kendisine ait sağlık birimleri üzerindeki mülkiyet hakkını
ölçüsüzce ve özünden zedelediği; bu nedenle Anayasanın 13 üncü maddesine
aykırı düştüğü de görülmektedir.
Çünkü kurumun malları adeta bir tür kamulaştırma
yapılıyor gibi iradesi söz konusu olmaksızın mülkiyetinden çıkarılarak
Bakanlığa devredilmekte; karşılığında ise herhangi bir peşin ödeme
yapılmamaktadır. Bedelin ödenmesi ise Bakanlar Kurulunca belirlenecek
koşullara bırakılmakta ve ödenmesinin devirden on yıl sonraya kadar
uzanabilecek bir zaman diliminde ödenmesine imkan
tanınmaktadır. Böyle bir düzenlemenin mülkiyet hakkının özünü zedelediği ve
ölçüsüz olduğu yadsınamaz.
Diğer yandan özerk bir tüzelkişi olan Sosyal
Sigortalar Kurumunun malları üzerindeki tasarruf yetkisi 4958 sayılı
Kanunla Kurumun Yönetim Kuruluna bırakılmış iken, yasa ile yapılan bir
düzenleme sonucu bu yetkinin bertaraf edilmesi, Kurumun Tüzelkişiliğine ve
özerkliğine ve Anayasanın 123 üncü maddesinin ikinci fıkrasında belirtilmiş
olan yerinden yönetim esaslarına aykırıdır. Çünkü idarenin, bir özerk
hizmet yerinden yönetim tüzelkişisinin organlarına verilmiş olan bir
yetkiyi onun yerine geçerek kullanması veya bertaraf etmesi mümkün
değildir. Çünkü bu, özerkliğe müdahale anlamına gelir.
Yasama fonksiyonunun bir hizmet yerinden yönetim
biriminin organlarına verilmiş olan bir yetkinin aşılması ve bu hizmet
yerinden yönetim birimine ait olan mülkiyet hakkına müdahale için
kullanılması ise, açık bir fonksiyon saptırmasıdır. Böyle bir durum da,
Anayasanın 2 nci maddesinde ifade edilen hukuk
devleti ilkesi ile çelişir.
Sosyal Sigortalar Kurumunun temelinde sosyal
güvenlik, sosyal güvenliğin temelinde ise bireyin karşılaşacağı ve yaşamı
için tehlike oluşturan olaylara karşı bir güvence arayışı yatmaktadır.
Anayasanın 60 ıncı maddesinde, herkesin sosyal
güvenlik hakkına sahip olduğu, Devletin, bu güvenliği sağlayacak gerekli
tedbirleri alacağı ve teşkilatı kuracağı belirtilmiştir. Sosyal güvenlikle
ilgili konularda, Anayasa ile görevlendirilmiş olan Devletin, yalnız, bu
alandaki teşkilatı kurmakla değil, kurulmuş olanları da, en verimli biçimde
sürdürmekle yükümlü olduğu açıktır. Bu yükümlülük, Anayasanın 35 inci maddesindeki
“mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz” biçimindeki
kuralla birlikte değerlendirildiğinde, yaptığı hizmet nedeniyle SSK
mallarının Sağlık Bakanlığına bu şekilde devredilmesi, Anayasa Mahkemesinin
kararlarında vurgulandığı üzere, hukuk devletinin vazgeçilmez ögeleri içinde yer alan “yasaların kamu yararına
dayanması” ilkesiyle de bağdaştırılamaz. Çünkü yapılan düzenleme kamu
yararı amacını gerçekleştirmemektedir. Bu durumu söz konusu 5283 sayılı
Kanunun Tasarı aşamasında, Çalışma ve Sosyal
Güvenlik Bakanlığının yaptığı değerlendirmeler açıkça ortaya
koymaktadır.
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı
tarafından düzenlenen ve 24.09.2004 tarih ve 2986 sayılı yazı ekinde
Başbakanlığa gönderildiği basında yer alan ve tekzip de edilmeyen inceleme
Raporunda;
- SSK Hastahanelerinin
Sağlık Bakanlığına devredilmesi halinde, 2004 yılında SSK’ya 3,7 katrilyon
TL, 2005 yılında ise 4,2 katrilyon TL. ek yük
getireceği,
- Hizmet satın alım çalışmalarının SSK
tarafından tamamlanmamış olmasının maliyetleri artıracağı,
- İşletme özerkliği sağlanmadığı sürece
ilaç ve tıbbi malzeme alımında maliyet artışları olmasının kaçınılmaz
olduğu,
- Sağlık sisteminin tek çatı altında
toplanması ve Genel Sağlık Sigortasına geçilmesi düşünülen bir ortamda
bilgi teknolojileri alt yapısı kurulmadan uygulamanın ciddi maliyet
artışları ile sonuçlanacağı,
açıklanmıştır.
Raporda şu değerlendirmeler de yer
almaktadır:
“Sosyal Sigortalar Kurumu
hastanelerinin Sağlık Bakanlığına devredilerek daha verimli
işletilebileceği ve daha kaliteli hizmet sunulacağı savı da yerinde
değildir.
Sağlık Bakanlığının işlettiği
hastanelerin sigorta hastanelerinden daha iyi işletildiğini söylemek imkansızdır.
Sosyal Sigortalar Kurumunun kişi başına
düşen sağlık giderlerinin, devlet hastanelerinden sağlık hizmetlerini satın
alan Bağ – Kur ve T.C. Emekli Sandığının sağlık giderleri ile
karşılaştırıldığında, bu durum daha somut olarak görülmektedir.
Sosyal Sigortalar Kurumu Sağlık
Bakanlığına ait hastane sayısının beşte birinden daha az hastane sayısı ile, 36.000 insana hizmet vermektedir. Sosyal Sigorta
Kurumu ülkemizde kendi sağlık hizmetini kendisi veren tek sosyal güvenlik
kuruluşudur. Son yapılan hesaplamalara göre kurumun yıllık kişi başına
düşen sağlık gideri 186 milyon lira iken, Bağ – Kur’da 512 milyon lira,
T.C. Emekli Sandığında 996 milyon liradır.
01.01.2004 tarihinden itibaren
uygulamaya konan Sağlık Tesislerinin Ortak Kullanımı Protokolü ile
sigortalı hastalara Sağlık Bakanlığına ait sağlık tesislerine sevksiz
başvurma imkanı getirilmiştir. Bu uygulama
kuyrukları kaldırmadığı gibi, kurumun sağlık giderlerinin artmasına neden
olmuştur.
Ortak kullanım protokolünün Sosyal
Sigortalar Kurumuna getireceği ek yükün 1 katrilyon liranın üstünde olacağı
hesaplanmaktadır.
Bütün bu hususlar da, Tasarı’nın “yasaların kamu yararına dayanması” ilkesiyle
bağdaştırılmasının mümkün olmadığının açık bir
göstergesidir.
Mal ve mülk edinme hürriyeti, insan
haklarının en önemlilerinden biridir. İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi 17
nci maddesiyle bu hakkı açıkladıktan sonra, hiç
kimsenin keyfî olarak mal ve mülkünden yoksun edilemeyeceğini ilân
etmiştir. Bunun gibi devletimizin de 6366 sayılı Kanunla katıldığı İnsan
Haklarını ve Ana Hürriyetleri Koruma Sözleşmesine ek Protokolün “Mülkiyetin
korunması” başlığını taşıyan 1 inci maddesinde “Her gerçek ve tüzel kişinin
mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır.
Herhangi bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen
koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve
mülkünden yoksun bırakılabilir.” hükmüne yer verilmiştir.
İptali istenen düzenlemenin Sosyal
Sigortalar Kurumuna ait sağlık birimleri bakımından kamu yararı amacına
yönelik olmadığını, bu nedenle hukuk devleti ilkesine aykırı düştüğünü
açıklayan bu hususlar aynı zamanda, iptali istenen düzenlemenin Anayasanın
60 ıncı maddesinde güvence altına alınan sosyal
güvenlik hakkı ile uyuşmadığını da ortaya koymaktadır. Anayasanın 60 ıncı maddesinin ikinci fıkrasında yer alan hüküm,
sosyal güvenlik hakkının yaşama geçirilmesi için gerekli önlemleri almak ve
teşkilatı kurmak görevini devlete vermektedir. Kuşkusuz devlet, bu hükmün
gereğini yerine getirmek için söz konusu teşkilatın verimli ve hizmete
elverişli bir biçimde çalışması için gerekli önlemleri de almak
durumundadır. Yukarıda sözü edilen Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı
raporu ise yapılan düzenlemenin Sosyal Sigortalar Kurumuna ait sağlık
birimleri bakımından verimsiz olacağına dikkati çekmektedir. Bu değerlendirmeler,
Sosyal Sigortalar Kurumunu ayrık tutmadığı için, iptali istenen
düzenlemenin Anayasaya aykırı olduğunu kanıtlamaktadır.
Sosyal Sigortalar Kurumunun sağlık birimlerinin
Sağlık Bakanlığına devri “kazanılmış hakların” korunması ilkesine de aykırı
düşmektedir.
Yasa ile yapılan düzenlemelerde, Anayasanın kanun
önünde eşitlik ilkesine, hukuk devleti ilkesine uygun hareket edilmesi ve
ilgililerin kazanılmış haklarına dokunulmaması gerekir. Kazanılmış hakların
korunması, hukuk devleti ilkesinin gereğidir. Hukuk devletinde bütün devlet
faaliyetlerinin hukuk kurallarına uygun olması önemli ve temel bir ilkedir.
Tasarı ile yapılan düzenleme sosyal sigortalı olanların kazanılmış
haklarını ihlal eden bir düzenlemedir. Zira yukarıda da değinildiği üzere
Kurumun mal varlığı temelde sigortalılardan ve işverenden alınan primlerden
oluşmuştur ve Sosyal Sigortalar Kurumunun malvarlığı geçmişten bugüne pek
çok kuşağın (sigortalının) teminatı ve varlığıdır ve bu onlar için
kazanılmış bir hak oluşturur.
Anayasada yer alan hukuk devleti ilkesi, Anayasanın
temel ilkelerinden biridir. Hukuk devleti; yönetilenlere hukuk güvenliği
sağlayan, adaletli bir hukuk sistemine dayanan devlet düzeninin adıdır.
Hukuka güvenin, kamu düzeninin ve istikrarın korunması da, kazanılmış
hakların korunması ilkesine bağlılık ile mümkündür.
Kazanılmış haklar, hukuk devleti kavramının
temelini oluşturan en önemli unsurdur. Kazanılmış hakları ortadan kaldırıcı
nitelikte sonuçlara yol açan uygulamalar, Anayasanın 2 nci
maddesinde açıklanan “Türkiye Cumhuriyeti sosyal bir hukuk devletidir.”
hükmüne aykırılık oluşturacağı gibi, toplumsal kararlılığı ve hukuksal
güvenceyi ortadan kaldırır, belirsizlik ortamına neden olur ve kabul
edilemez.
İptali istenen düzenleme, devletimizin 6366 sayılı
Kanunla katıldığı protokole yukarıda belirtildiği şekilde aykırı olduğu
için, Anayasanın 90 ıncı maddesinin temel
unsurlarından biri olan ahde vefa ilkesine ve dolayısı ile Anayasanın 90 ıncı maddesine de aykırı düşmektedir.
Açıklanan nedenlerle, 5283 sayılı Kanunun Sosyal
Sigortalar Kurumunu ayrık tutmadığı için iptali istenen 4 üncü maddesinin
birinci cümlesi, kamu yararına olarak geleceği
düzenleyici, mücerret şahsi olmayan, genel hukuk kuralları koymadığı,
aksine olarak yayımlanmasından önce kazanılmış hakları ortadan kaldırdığı
için Anayasanın 2 nci maddesine; yasama erki
Anayasaya aykırı biçimde kullanıldığı için 11 inci maddesindeki Anayasanın
bağlayıcılığı ve üstünlüğü ilkesine; mülkiyet hakkını ölçüsüzce ve özünden
zedeleyecek biçimde sınırlandırdığı için Anayasanın 13 üncü maddesine;
Sosyal Sigortalar Kurumunun mallarının iradesi dışında Bakanlığa devrini
öngördüğü için Anayasanın 35 inci maddesine; sosyal güvenlik hakkını
zedelediği için Anayasanın 60 ıncı maddesine;
İnsan Haklarını ve Ana Hürriyetleri Koruma Sözleşmesine ek Protokolün 1
inci maddesine aykırı düştüğü için Anayasanın 90 ıncı
maddesine; yerinden yönetim ilkeleriyle bağdaşmadığı için Anayasanın 123
üncü maddesine aykırı olup, iptali gerekir.
2) 06.01.2005 Tarih ve 5283 Sayılı Bazı
Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Ait Sağlık Birimlerinin Sağlık Bakanlığına
Devredilmesine Dair Kanunun 4 üncü maddesinin (b) fıkrasının (2) numaralı
bendindeki “Sosyal Sigortalar Kurumuna ait sağlık birimlerinin devre konu
taşınır, taşınmaz ve taşıtlarının bedeli Maliye Bakanlığı temsilcisinin
koordinatörlüğünde, Bakanlık ve Sosyal Sigortalar Kurumu temsilcilerinden
oluşan komisyonlar tarafından tespit edilir.” Cümlesinin Anayasaya Aykırılığı
Söz konusu cümlede, devre konu taşınır, taşınmaz ve
taşıtların bedelini tespit için Maliye Bakanlığı
temsilcisinin koordinatörlüğünde Bakanlık ve Sosyal Sigortalar Kurumu
temsilcilerinden oluşacak bir komisyonların kurulacağı
belirtilmektedir. Ancak Kanun bu komisyonların koordinatörünün ve
üyelerinin nasıl atanacağına, temsilcilerin kaçar kişiden oluşacağına
ilişkin hiçbir düzenleme yapmamaktadır. Halbuki
idare ve yürütmenin kanuniliği ilkesi idarenin ve yürütmenin yetkilerini
kanundan aldığını ifade eder ve bu ilke Anayasanın 8 inci ve 123 üncü
maddelerinde yer almaktadır. Diğer yandan Anayasanın 128 inci maddesi memur
ve kamu görevlilerinin niteliklerinin, atanmalarının, görev, yetki ve
yükümlülükleri ile özlük işlerinin kanunla düzenleneceğini bildirmektedir.
Bu konularda kanunla herhangi bir düzenleme
yapılmaması ve kurul üyelerinin sayısının, görevlendirme esaslarının,
yetkilerinin idarenin takdirine bırakılması; Anayasanın 128 inci maddesine
aykırı düşeceği gibi; yürütmeye – idareye bırakılan bu yetkinin asli bir
düzenleme yetkisi niteliğini kazanmasına yol açar.
Anayasanın 8 inci maddesi ise; Anayasada belirtilen
ayrık haller dışında yürütmenin – idarenin asli düzenleme yetkisi
olmadığını ortaya koymaktadır. Bu yetki yasamanındır ve Anayasanın 7 nci maddesine göre devredilemez. Devredilirse bu
kökenini Anayasadan almayan dolayısı ile Anayasanın 6 ncı
maddesine aykırı bir yetki olur.
Bu bakımlardan, iptali istenen birinci cümle
Anayasanın 6, 7, 8, 123 ve 128 inci maddelerine aykırıdır. Anayasanın
herhangi bir hükmüne aykırı bir düzenleme Anayasanın 2 nci
ve 11 inci maddelerinde ifade edilen hukuk devleti, Anayasanın üstünlüğü ve
bağlayıcılığı ilkeleriyle de bağdaşmaz.
Bu nedenlerle söz konusu cümlenin iptali gerekir.
3) 06.01.2005 Tarih ve
5283 Sayılı Bazı Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Ait Sağlık Birimlerinin Sağlık
Bakanlığına Devredilmesine Dair Kanunun 4 üncü Maddesinin (b) Fıkrasının
(2) Numaralı Bendindeki “Bu bedelin, on yılı geçmemek üzere ödeme süresi ve
şartları Bakanlar Kurulu tarafından belirlenir” Cümlesinin Anayasaya
Aykırılığı
Anayasanın 35 inci maddesi, mülkiyet hakkını
Anayasal bir kurum olarak düzenlemekte ve Anayasal güvenceye bağlamaktadır.
Bu maddeye göre, herkes mülkiyet hakkına sahiptir; bu hak kamu yararı
amacıyla yasa ile sınırlanabilir ve bu hakkın kullanılması toplum yararına
aykırı olamaz. Sosyal Sigortalar Kurumunun sağlık birimlerine ait taşınır
ve taşınmaz mallarının Sağlık Bakanlığına devri nedeniyle bu Kuruma ait
kamu mülkiyeti konusunda sınırlama getirilmektedir. Bu ilişkin usul ve
esasların sadece biçimsel olarak değil gerçek anlamda yasa ile
düzenlenmesi, Anayasanın 35 inci maddesinin gereğidir. Anayasanın 35 inci
maddesinin kişiler için öngördüğü güvenceden malik sıfatıyla devletin ve
diğer kamu kuruluşlarının yararlanması doğaldır. Çünkü 35 inci maddede;
gerçek kişi – tüzel kişi ayrımı yapılmaksızın, mülkiyet hakkı herkes için
öngörülmüştür. Bu maddenin gerekçesinde malik sıfatını taşıyan gerçek ve
tüzel kişilerin bu güvenceden yararlanabilecekleri ve onu dermeyan
edebilecekleri açık olarak belirtilmiştir.
Anayasa Mahkemesinin birçok kararında belirtildiği
gibi, Anayasada yasayla düzenlenmesi öngörülen konularda, yürütme organına
(bakanlar kuruluna) genel sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz takdir
yetkisinin çok geniş olarak kullanılmasına yol açabilecek düzenleme yetkisi
verilemez. Yürütmeye devredilen yetkinin Anayasaya uygun sayılabilmesi için
yasada temel esaslar belirlenerek bir çerçeve çizilmesi, bunun içinde kalan
konuların düzenlenmesinin ise yürütme organına bırakılması gerekmektedir.
Yürütmenin düzenleme yetkisi sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir.
Yetki devrinin yasayla yapılmış olması da yasayla düzenleme anlamına
gelmez. Anayasanın 8 inci maddesinde “yürütme yetkisi ve görevi, Anayasa ve
kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir” biçiminde tanımlanan
“idarenin kanuniliği” ilkesi de, bir konuda yapılacak düzenlemenin, yasama
yetkisinin devrine yol açmayacak belirginlikte olmasını gerektirir.
5283 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (b)
fıkrasının (2) numaralı bendindeki iptali
istenen “Bu bedelin, on yılı geçmemek üzere ödeme
süresi ve şartları Bakanlar Kurulu tarafından belirlenir” cümlesi ile; Sosyal
Sigortalar Kurumuna ait sağlık birimlerinin devre konu taşınır, taşınmaz ve
taşıtlarının oluşturulacak komisyonlar tarafından tespit edilecek
bedellerinin, on yılı geçmemek üzere ödenme süresinin ve şartlarının
Bakanlar Kurulu tarafından belirlenmesi öngörülmüştür. İptali istenen bu
düzenlemede; tespit edilen bedelin ödenme süresi ve şartları konusunda
sadece on yıl gibi çok uzun bir zaman dilimini içeren bir ölçüt getirilmiş;
bunun dışında başkaca bir kurala yer verilmemiştir.
Anayasa Mahkemesinin yukarıda da değinilen
27.11.1997 tarih ve E.1997/37, K.1997/69 sayılı Kararında, “Anayasaya göre
yasa ile düzenlenmesi öngörülen konularda, yürütme organına, genel,
sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz bir düzenleme yetkisi verilemez.
Yasada temel esasların belirlenmesi koşuluyla, uzmanlık ve teknik konulara
ilişkin ayrıntıların düzenlenmesinin yürütmeye bırakılması Anayasaya
aykırılık oluşturmaz.” denilmiştir.
İptali istenen cümle ile,
yürütme organına – Bakanlar Kuruluna genel, sınırsız, esasları ve çerçevesi
belirsiz bir düzenleme yetkisi verilmiştir. Bakanlar Kuruluna verilen ve
sınırları çizilmeyen bu yetkinin, keyfi uygulamalara zemin hazırladığından
idarenin kanuniliği ilkesine ters düştüğü ve Anayasanın 8 inci maddesine
aykırı olduğu açıktır.
Yürütmeye – idareye tanınan bu geniş yetkinin açık
bir yetki devri oluşturduğunda duraksamaya yer olmadığı kuşkusuzdur. Çünkü Bakanlar Kurulu, on yıl içinde 2003 tarihi itibariyle
Sosyal Sigortalar Kurumuna ait 148 adet yataklı sağlık tesisi ve 425 adet
de yataksız sağlık tesisi olmak üzere olmak üzere toplam 573 adet sağlık
tesislerinin taşınır, taşınmaz malları ve taşıtları ile birlikte rayiç bedelinin
ödenme süre ve şartlarını başkaca bir sınırlamaya bağlı olmaksızın dilediği
gibi belirleyebileceğinden, yürütmenin – idarenin yapacağı bu düzenlemeler,
asli düzenleme niteliği taşıyacaktır. Halbuki Anayasanın 8 inci
maddesinden, Anayasada gösterilen ayrık haller dışında yürütmenin –
idarenin, asli düzenleme yetkisi olmadığı; bu yetkinin Anayasanın 7 nci maddesinde yasamaya verildiği ve devredilemeyeceği
açıkça anlaşılmaktadır.
Bu kuralar rağmen asli düzenleme yetkisinin
yürütmeye devri, devredilen yetkiyi Anayasal kökenden yoksun bırakacak ve
aynı zamanda Anayasanın 6 ncı maddesine de aykırı
düşürecektir.
Diğer yandan, iptali istenen söz konusu cümledeki
düzenleme ödemenin tümünün, devirden on yıl sonra yapılmasına, on yıl
boyunca hiçbir ödeme yapılmamasına imkan tanıması,
Sosyal Sigortalar Kurumu bakımından mülkiyet hakkını özünden zedeleyerek
ölçüsüzce sınırlandırmaktadır.
Çünkü Sosyal Sigortalar Kurumunun taşınır, taşınmaz
malları ve taşıtları, Kurumun Yönetim Kurulunun iradesi olmaksızın Sağlık
Bakanlığına devredilmekte; bu devir nedeniyle ödenmesi gereken bedelin ne
zaman ve hangi koşullarla malike ödeneceğine ise Bakanlar Kurulu karar
vermektedir. Halbuki mülkiyet hakkı malike malını
satıp satmama konusunda özgürce karar vermek, satarsa satış bedeli ve ödeme
koşullarını özgür iradesi ile belirlemek imkanı tanımaktadır.
İptali istenen düzenleme bu imkanı
mülkiyet hakkı sahibinden alarak onu Bakanlar Kurulunun iradesine bağımlı
kılmakta dolayısı ile Anayasanın 35 inci maddesinde güvence altına alınmış
olan mülkiyet hakkına aykırı bir nitelik taşımaktadır.
Böyle bir düzenlemenin mülkiyet hakkını özünden
zedelediği ve ölçüsüzce sınırlandırdığı da kuşkusuzdur. Çünkü demokratik
toplum düzeninin gerekleri, hakkın özünü zedeleyecek sınırlamalara imkan tanımaz.
Mülkiyet hakkında, malikin iradesi olmaksızın
mülkünün başkasına devredilmesine imkan tanıyan
bir düzenleme ile sınırlandırma yapılması halinde, mülkiyet hakkının özünün
korunabilmesi için, en azından hak sahibine mülkünün bedelinin ödenmesi
gerekmektedir. Halbuki iptali istenen düzenlemede,
belirlenecek bedelin ödenmesinin on yıl gibi, günümüzün ekonomik
koşullarında makul sayılmayacak bir süre sonra ödenmesine imkan tanınması,
bu bedelin değerini yitirmesine yol açacak; on yıl mal sahibi mülkiyet
hakkının bedele dönüşmüş halinden yararlanmak olanağını bulamayacaktır.
Böyle bir düzenlemenin kamu yararı amacıyla yapıldığını söylemek de durumu
değiştirmeyecektir. Zira ortada amaçla oranlı bir sınırlandırmanın değil;
hakkı özünden zedelediği için amacı aşan ölçüde bir sınırlandırmanın olduğu
açıktır.
On yıl boyunca ödenmeyebilecek bir bedelin malik
açısından yol açabileceği değer kaybını karşılayacak veya bedelin
ödemesinin en azından on yıla yayılacak belli taksitlerle yapılmasını
sağlayacak hiçbir hükmün getirilmemiş olması, bu duruma daha belirgin bir
nitelik kazandırmaktadır.
Öte yandan, Anayasanın 146 ncı
maddesinde; kamu yararının gerektirdiği hallerde, gerçek karşılıkları peşin
ödenmek şartıyla kamulaştırma yapılabileceği hükme bağlanmıştır. Bu
maddenin gerekçesinde “Kamulaştırma, özel mülkiyete Devletin bir
müdahalesidir. Bu müdahalenin bedelinin kesintisiz, nakden ve peşin
ödenmesi Anayasal bir mecburiyet olarak kabul edilerek haklı görülebileceği
kuralı getirilmiştir” denilmiştir. Burada ifade edilen
Anayasal mecburiyet dahi; Sosyal Sigortalar
Kurumunun iradesi dışında Kurum mallarının Sağlık Bakanlığına devri
nedeniyle ödenmesi gereken bedelin, ödeme süresi ve şartlarını Bakanlar
Kurulunun takdirine bıraktığı için iptali istenen düzenlemenin, ne
kadar haksız, adil olmayan ve Anayasaya açıkça aykırı düşen bir düzenleme
niteliğini taşıdığının diğer bir kanıtını teşkil etmektedir.
İptali istenen hüküm ile yapılan sınırlandırmanın
ise, Anayasanın 13 üncü maddesiyle bağdaşmayacağı kuşkusuzdur.
Diğer taraftan, bir yasa kuralının
Anayasanın herhangi bir kuralına aykırılığının tespiti onun kendiliğinden
Anayasanın 11 inci maddesine de aykırılığı sonucunu doğuracaktır (Anayasa
Mahkemesinin 03.06.1988 tarih ve E.1987/28, K.1988/16 sayılı kararı, AMKD., sa. 24, shf.
225).
Açıklanan nedenlerle, 06.01.2005 tarih
ve 5283 sayılı Bazı Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Ait Sağlık Birimlerinin
Sağlık Bakanlığına Devredilmesine Dair Kanunun 4 üncü Maddesinin (b)
Fıkrasının (2) numaralı Bendindeki “Bu bedelin, on yılı geçmemek üzere
ödeme süresi ve şartları Bakanlar Kurulu tarafından belirlenir” cümlesinin,
Anayasanın 2 nci, 6 ncı,
7 nci, 8 inci, 11 inci, 13 üncü ve 35 inci
maddelerine aykırı olup iptali gerekmektedir.
4) 06.01.2005 Tarih ve 5283 Sayılı Bazı
Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Ait Sağlık Birimlerinin Sağlık Bakanlığına
Devredilmesine Dair Kanunun 4 üncü maddesinin (b) fıkrasının (2) numaralı
bendindeki “Komisyonların teşkili ile çalışma usul ve esasları Bakanlık ve
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının görüşü alınarak Maliye Bakanlığınca
belirlenir.” Cümlesinin Anayasaya Aykırılığı
Söz konusu son cümlede Komisyonların teşkili ile
çalışma usul ve esaslarının Bakanlık ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik
Bakanlığının görüşü alınarak Maliye Bakanlığınca belirleneceği
bildirilmiştir. Ancak, kanunda komisyonların teşkili ve çalışma usul ve
esasları ile ilgili temel nitelikteki ilkeleri belirtecek asli bir
düzenleme yapılmamış; dolayısı ile asli düzenleme yetkisi yürütmeye
bırakılmıştır. Halbuki Anayasanın 8 inci maddesi,
Anayasada gösterilen ayrık haller dışında yürütmenin asli düzenleme yetkisi
olmadığını göstermektedir. Bu yetki, Anayasanın 7 nci
maddesine göre yasamanındır ve devredilemez. Bu nedenle söz konusu cümlede
yapılan düzenleme Anayasanın 7 ve 8 inci maddelerine aykırıdır ve kökenini
Anayasadan almayan dolayısı ile Anayasanın 6 ncı
maddesine de aykırı olan bir yetki devri niteliğini taşımaktadır.
Diğer yandan kamu görevlilerinin çalışma usul ve
esasları Anayasanın 128 inci maddesine göre kanunla düzenlenmesi gereken
bir husustur. İptali istenen düzenleme ise, kanunla gösterilmesi gereken
hususları, Maliye Bakanlığına bıraktığı için Anayasanın 128 inci maddesine
de aykırıdır.
Anayasanın herhangi bir hükmüne aykırı olan bir
düzenlemenin Anayasanın 2 nci ve 11 inci
maddelerinde ifade edilen hukuk devleti, Anayasanın üstünlüğü ve
bağlayıcılığı ilkeleriyle bağdaşmayacağı da açıktır.
Bu nedenlerle Anayasanın 2, 6, 7, 8, 11 ve 128 inci
maddelerine aykırı olan söz konusu cümlenin iptali gerekmektedir.
5) 06.01.2005 Tarih ve
5283 Sayılı Bazı Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Ait Sağlık Birimlerinin Sağlık
Bakanlığına Devredilmesine Dair Kanunun 4 üncü Maddesinin (g) Fıkrasının
Anayasaya Aykırılığı
5283 Kanunun 4 üncü
maddesinin iptali istenen (g) fıkrasında, bu Kanunla kamu kurum ve
kuruluşlarına ait sağlık birimlerinin Bakanlığa devredilmesi ile ilgili
olarak gerekli görülen her türlü bütçe ve muhasebe işlemleri ile bu
işlemlere ilişkin gerekli düzenlemeleri yapma, esas ve usûlleri
belirleme yetkisi, Maliye Bakanına verilmiştir.
Maliye Bakanına
verilen böyle bir yetki, esasları yasa ile belirlenmediği için asli bir
düzenleme yetkisi niteliğini taşımaktadır. Halbuki
yürütmenin – idarenin, asli düzenleme yetkisi, Anayasada gösterilen ayrık
haller dışında yoktur. Bu yetki, yasamanındır ve devredilemez.
Getirilen bu
düzenleme, Maliye Bakanına asli bir düzenleme yetkisi verdiği için
Anayasanın 8 inci maddesine, yasama yetkisinin devri niteliğini taşıdığı ve
devredilen yetki Anayasadan kökenlenmediği için Anayasanın 6 ve 7 nci maddelerine aykırı düşmektedir.
Anayasanın 2 nci
maddesinde yer alan hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan
haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda
adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasaya
aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen
kılan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayıp yargı
denetimine açık olan, yasaların üstünde yasakoyucunun
da uyması gereken temel hukuk ilkeleri ve Anayasanın bulunduğu bilincinde
olan devlettir. Bu
nedenle söz konusu hüküm, Anayasaya aykırı bir nitelik taşıdığı ve adil
olmadığı için hukuk devleti ilkesine ve dolayısı ile Anayasanın 2 nci maddesine de aykırı düşmektedir.
Diğer taraftan, bir yasa kuralının
Anayasanın herhangi bir kuralına aykırılığının tespiti onun kendiliğinden
Anayasanın 11 inci maddesine de aykırılığı sonucunu doğuracaktır (Anayasa
Mahkemesinin 03.06.1988 tarih ve E.1987/28, K.1988/16 sayılı kararı, AMKD., sa. 24, shf.
225).
Açıklanan nedenlerle 06.01.2005 tarih
ve 5283 sayılı Bazı Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Ait Sağlık Birimlerinin
Sağlık Bakanlığına Devredilmesine Dair Kanunun 4 üncü maddesinin (g)
fıkrası, Anayasanın 2 nci, 6 ncı,
7 nci, 8 inci ve 11 inci maddelerine aykırı olup
iptali gerekmektedir.
IV. YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA İSTEMİNİN GEREKÇESİ
Sosyal Sigortalar Kurumunun geçmişten geleceğe pek
çok iştirakçisinin teminatı olan malvarlığının, Kurumun iradesi dışında ve
kamu yararına aykırı olarak Sağlık Bakanlığına devredilmesini öngören ve bu
Kurum yönünden iptali istenen 06.01.2005 tarih ve
5283 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin birinci cümlesinin uygulanması
halinde, sonradan giderilmesi güç ya da olanaksız zarar ve durumların
doğacağı kuşkusuzdur.
5283 sayılı Kanunun 4 üncü Maddesinin
(b) Fıkrasının (2) numaralı Bendindeki
iptali istenen cümleler ile; yürütme organına –
Anayasaya aykırı olarak genel, sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz
şekilde verilen düzenleme yetkilerinin bedel tespit komisyonlarının oluşum,
çalışma usul ve esasları ile doğrudan Kurumun elinden iradesi dışında
alınan malvarlığının ödeme süresi ve şartlarına ilişkin olması da, bu cümlelerin uygulanması halinde sonradan
giderilmesi güç ya da olanaksız durum ve zararlar doğabileceğinin açık bir
göstergesidir.
5283 Kanunun 4 üncü maddesinin iptali istenen (g)
fıkrası ile Maliye Bakanına verilen yetki, esasları yasa ile belirlenmediği
için asli bir düzenleme yetkisi niteliğini taşımakta ve bu nedenle
Anayasaya aykırı düşmektedir. Anayasal düzenin en kısa sürede hukuka aykırı
kurallardan arındırılması, hukuk devleti sayılmanın gereğidir. Anayasaya
aykırılığın sürdürülmesinin, bir hukuk devletinde subjektif
yararların üstünde, özenle korunması gereken hukukun üstünlüğü ilkesini de
zedeleyeceği kuşkusuzdur. Hukukun üstünlüğü ilkesinin sağlanamadığı bir
düzende, kişi hak ve özgürlükleri güvence altında sayılamayacağından, bu
ilkenin zedelenmesinin hukuk devleti yönünden giderilmesi olanaksız durum
ve zararlara yol açacağında duraksama bulunmamaktadır.
Arz ve izah olunan nedenlerle, Anayasaya açıkça
aykırı olan söz konusu hükümler hakkında yürürlüklerinin durdurulması da istenerek
iptal davası açılmıştır.
V. SONUÇ VE İSTEM
Yukarıda açıklanan gerekçelerle, 06.01.2005 tarih ve 5283 sayılı Bazı Kamu Kurum ve
Kuruluşlarına Ait Sağlık Birimlerinin Sağlık Bakanlığına Devredilmesine
Dair Kanunun;
1) 4 üncü Maddesinin birinci cümlesinin,
Sosyal Sigortalar Kurumu yönünden Anayasanın 2 nci,
11 inci,13 üncü, 35 inci, 60 ıncı, 90 ıncı ve 123 üncü maddelerine aykırı olduğundan,
2) 4 üncü maddesinin (b) fıkrasının (2)
numaralı bendindeki “Sosyal Sigortalar Kurumuna ait sağlık birimlerinin
devre konu taşınır, taşınmaz ve taşıtlarının bedeli Maliye Bakanlığı
temsilcisinin koordinatörlüğünde, Bakanlık ve Sosyal Sigortalar Kurumu
temsilcilerinden oluşan komisyonlar tarafından tespit edilir.” cümlesinin, Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci, 11 inci,
123 üncü ve 128 inci maddelerine aykırı olduğundan,
3) 4 üncü Maddesinin (b) Fıkrasının (2)
numaralı bendindeki “Bu bedelin, on yılı geçmemek üzere ödeme süresi ve
şartları Bakanlar Kurulu tarafından belirlenir” cümlesinin, Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci, 11 inci, 13 üncü ve 35 inci maddelerine
aykırı olduğundan,
4) 4 üncü maddesinin (b) fıkrasının (2)
numaralı bendindeki “Komisyonların teşkili ile çalışma usul ve esasları
Bakanlık ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının görüşü alınarak Maliye
Bakanlığınca belirlenir.” cümlesinin, Anayasanın
2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci, 11 inci ve 128 inci maddelerine aykırı
olduğundan,
5) 4 üncü maddesinin (g) fıkrasının, Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci ve 11 inci maddelerine aykırı olduğundan,
iptallerine ve uygulanmaları halinde sonradan giderilmesi güç
yada olanaksız zarar ve durumlar doğacağı için, iptal davası sonuçlanıncaya
kadar yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesine ilişkin istemimizi
saygı ile arz ederiz.”
II- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenilen Yasa Kuralları
İptali istenilen kuralları da içeren 6.1.2005
günlü, 5283 sayılı Bazı Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Ait Sağlık Birimlerinin
Sağlık Bakanlığına Devredilmesine Dair Kanun’un 4. maddesi şöyledir;
“Kamu kurum ve kuruluşlarına ait tüm
sağlık birimleri; bunlara ilişkin her türlü görev, hak ve yükümlülükler,
taşınırlar, taşınmazlar ve taşıtlarla birlikte, Sosyal Sigortalar Kurumuna
ait olanlar rayiç bedeli karşılığında, diğerleri bedelsiz olarak aşağıdaki
usul ve esaslar çerçevesinde Bakanlığa devredilmiştir:
a) Genel ve katma bütçeli idarelerden devredilen
sağlık birimlerinde istihdam edilen personele ve buralarda kullanılan araç,
gereç, malzeme, demirbaş ve taşıt alımı ile bunların bakım ve onarım
giderlerine ilişkin olarak belirlenmiş bütçe ödeneklerinin devir tarihi
itibarıyla kalan tutarlarını, Bakanlık bütçesinin ilgili tertiplerine
aktarmaya Maliye Bakanı yetkilidir.
b) Bu Kanunun yayımı tarihinden itibaren üç ay
içinde;
1) Devredilen sağlık birimleri için biri Bakanlık,
biri Maliye Bakanlığı ve ikisi de sağlık birimi devredilen kamu kurum ve
kuruluşundan olmak üzere dört kişilik komisyonlar kurulur. Komisyon
başkanlığını Maliye Bakanlığı adına görevlendirilen kişi yapar ve oyların
eşitliği halinde başkanın taraf olduğu görüş kararlaştırılmış sayılır. Komisyonlar
tarafından sağlık birimlerinin devre konu taşınırları, taşınmazları,
taşıtları ve mevcut personeli tespit edilerek tutanağa bağlanır.
Komisyonların personel tespitine ilişkin tutanakları ile devredilen sağlık
birimlerine ait boş kadro ve pozisyonlar Maliye Bakanlığı ve Devlet
Personel Başkanlığınca kesinleştirilir.
2) Sosyal
Sigortalar Kurumuna ait sağlık birimlerinin devre konu taşınır, taşınmaz ve
taşıtlarının bedeli Maliye Bakanlığı temsilcisinin koordinatörlüğünde,
Bakanlık ve Sosyal Sigortalar Kurumu temsilcilerinden oluşan komisyonlar
tarafından tespit edilir. Anılan bedel Hazine tarafından karşılanır. Bu bedelin, on yılı geçmemek üzere
ödenme süresi ve şartları Bakanlar Kurulu tarafından belirlenir.
Komisyonlar, bedel tespit ederken gerektiğinde, bedelin hesabında
kullanılacak fiyatları, belediye, ticaret odası, sanayi odası, borsa gibi
kuruluşlardan veya bilirkişilerden soruşturur. Taşınmazlarda bu işler için
kanunların verdiği yetkiye dayanılarak ilgili dairelerce tespit edilmiş
birim fiyatlar varsa, bunlar da dikkate alınır. Komisyonların teşkili ile çalışma usûl ve
esasları Bakanlık ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının görüşü
alınarak Maliye Bakanlığınca belirlenir.
c) Devredilen sağlık birimleri ile ilgili olarak;
bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihe kadar, Sosyal Sigortalar Kurumunun
sağlık hizmeti satın almasına ilişkin sözleşmeleri hariç, kamu kurum ve
kuruluşları tarafından yapılmış sözleşmeler, kredi anlaşmaları, yatırım
projeleri ile kamu kurum ve kuruluşları leh ve aleyhine adlî ve idarî
yargıda sağlık hizmeti sunumundan, iyileştirici tıbbî malzeme alımından
dolayı ve sağlık hizmeti sunan personelle ilgili açılmış ve açılacak
davalar ile icra takipleri, Bakanlık husumetiyle yürütülür, bütün hak,
yetki, yükümlülük, alacak ve borçlarıyla birlikte Bakanlığa geçer.
Devredilen sağlık birimleriyle ilgili kamu kurum ve
kuruluşlarına; sözleşmeler, kredi anlaşmaları, yatırım projeleri ve davalar
dolayısıyla bankalarca verilmiş olan teminat mektupları ile ipotek
belgeleri hiçbir işleme gerek olmadan Bakanlık muhatap alınarak verilmiş
sayılır.
d) Devredilen sağlık birimleri ile bunlara ait
taşınır, taşınmaz ve taşıtlardan ilgili kamu kurum ve kuruluşlarına şartlı
olarak bağışlananların, devirden sonra da bağışlama şartlarına uygun olarak
kullanılmasına devam edilir.
e) Devredilen sağlık birimlerinin, kamu kurum ve
kuruluşlarına ait arazi, arsa ve binaların bir kısmında hizmet vermesi
halinde, bunların komisyonlarca tespit edilecek kısımları gerektiğinde
ifraz edilerek veya kat mülkiyeti ya da kat irtifakı kurularak Bakanlığa
devredilir. Bu kısımların tespitinde; Sosyal Sigortalar Kurumunun ihtiyacı,
hizmetin etkin ve verimli sunulması ve geleceğe yönelik kapasite ihtiyacı
göz önünde bulundurulur. Binaların bir kısmında hizmet sunulan sağlık
birimlerinin devrinde komisyonlarca, devrin taşınır, taşıtlar ve personel
ile sınırlı tutulmasına da karar verilebilir.
f) Bu Kanunla Bakanlığa devredilen sağlık
birimlerine ait taşınmazların mülkiyeti tapuda re’sen
Hazine adına tescil edildikten sonra bu taşınmazlar Bakanlığa tahsis
edilmiş sayılır.
Sağlık yardım sandıklarının fiilen devredilen
sağlık birimleri tarafından kullanılmakta olan taşınır ve taşınmazlarının
komisyonca belirlenecek bedeli, sandıkça kabul edilmesi halinde bu
sandıklara ödenir.
g) Bu
Kanunla kamu kurum ve kuruluşlarına ait sağlık birimlerinin Bakanlığa
devredilmesi ile ilgili olarak gerekli görülen her türlü bütçe ve muhasebe
işlemleri ile bu işlemlere ilişkin gerekli düzenlemeleri yapmaya, esas ve usûlleri belirlemeye Maliye Bakanı yetkilidir.”
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Dava dilekçesinde, Anayasa’nın 2.,
6., 7., 8., 11., 13., 35., 60., 90., 123. ve 128. maddelerine
dayanılmıştır.
III- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi
gereğince, Mustafa BUMİN, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Tülay TUĞCU,
Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Mustafa YILDIRIM, Fazıl SAĞLAM, A. Necmi ÖZLER ve Serdar ÖZGÜLDÜR’ün
katılımlarıyla 10.2.2005 gününde yapılan ilk inceleme
toplantısında;
1- Dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının
incelenmesine,
2- Yürürlüğü durdurma isteminin bu
konudaki raporun hazırlanmasından sonra karara bağlanmasına,
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
IV- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
6.1.2005 günlü, 5283 sayılı Bazı Kamu Kurum
ve Kuruluşlarına Ait Sağlık Birimlerinin Sağlık Bakanlığına Devredilmesine
Dair Kanun’un 4. maddesinin;
1- İlk tümcesinin, Sosyal Sigortalar Kurumu
yönünden,
2- (b) bendinin (2) numaralı alt bendinin,
birinci, üçüncü ve son tümcelerinin,
3- (g) bendinin,
Yürürlüklerinin Durdurulması İsteminin, koşulları
oluşmadığından REDDİNE, Mustafa BUMİN, Haşim KILIÇ, Sacit
ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN,
Mustafa YILDIRIM, Fazıl SAĞLAM, A. Necmi ÖZLER ve
Serdar ÖZGÜLDÜR’ün katılımlarıyla 17.2.2005
gününde yapılan toplantıda, Fulya KANTARCIOĞLU, Mustafa YILDIRIM, Fazıl
SAĞLAM ile Serdar ÖZGÜLDÜR’ün karşıoylarıyla
ve OYÇOKLUĞUYLA karar verildi.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin
rapor, iptali istenilen Yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve
bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra
gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Yasa’nın 4. maddesinin İlk Tümcesinin, Sosyal
Sigortalar Kurumu Yönünden İncelenmesi
Dava dilekçesinde, kurumun mal varlığının büyük bir
bölümünün işçi ve işveren primlerinden elde edilen gelir sayesinde kazanıldığı,
bu mal varlığı üzerindeki her türlü tasarruf yetkisinin Kurum Yönetim
Kuruluna ait olduğu, Kurum mal varlığının devletin mamelekinde olmadığı,
bunların yasa hükümlerinde devlet malı olarak isimlendirilmesinin üçüncü
şahıslara ve yöneticilere karşı korunmaları yönünden olduğu, mülkiyeti
işçilere ait olan kurum mallarının, yönetim kurulunun yetkisi ve idaresi
dışında hazineye devrinin mümkün bulunmadığı, Anayasa’nın 35. maddesiyle
tanınan güvencenin, devlete de yasal düzenlemelerde ve yönetimde mülkiyete
saygılı olmayı emrettiği, yasama gücünün özel mal varlıklarına el atma
biçiminde kullanılamayacağı, kurum mallarının yönetim kurulu iradesi
dışında devlete devredilemeyeceği, kurumun sağlık birimleri üzerindeki
mülkiyet hakkının ölçüsüzce ve özünden zedelendiği, İnsan Haklarını ve Ana
Hürriyetlerini Koruma Sözleşmesi Ek Protokolü’nün birinci maddesi hükmüne
aykırı olduğu, özerk bir tüzel kişi olan Kurum malları üzerindeki tasarruf
yetkisinin yasayla bertaraf edilmesinin yerinden yönetim esaslarına aykırı
ve özerkliğe müdahale niteliğinde olduğu belirtilerek kuralın Anayasanın 2., 11., 13., 35., 60., 90., ve 123.
maddelerine aykırılığı ileri sürülmüştür.
5283 sayılı Yasa’nın 2. maddesinde, Yasa’nın,
Cumhurbaşkanlığı, yüksek mahkemeler, Sayıştay, Türk Silahlı Kuvvetleri,
Milli İstihbarat Teşkilatı, üniversiteler, mahalli idareler ve mazbut
vakıflara ait sağlık birimleri hariç olmak üzere, bakanlıkları,
bakanlıkların bağlı, ilgili ve ilişkili kurumları ile diğer kamu kurum ve
kuruluşlarını kapsadığı; 3. maddenin (d) bendinde, sağlık biriminin, kurum
tabiplikleri hariç olmak üzere, kamu kurum ve kuruluşlarına ait hastane,
dispanser, sağlık merkezi veya istasyonu ile her ne ad altında olursa olsun
insan sağlığı ile ilgili hizmet sunan tüm birimleri ifade ettiği belirtilmiştir.
İptal konusu tümcede, kamu kurum ve kuruluşlarına
ait tüm sağlık birimlerinin, bunlara ilişkin her türlü görev, hak ve
yükümlülüklerin, taşınır, taşınmaz ve taşıtlarla birlikte, Sosyal
Sigortalar Kurumuna ait olanlar rayiç bedel karşılığında, diğerleri
bedelsiz olarak Sağlık Bakanlığı’na maddede belirtilen usul ve esaslar
çerçevesinde devredilmesi kurala bağlanmıştır. Böylece Sosyal Sigortalar
Kurumu’nun görev alanı daraltılmış, sağlık hizmeti ile sosyal güvenlik
hizmeti birbirinden ayrılarak daha önce Kurum tüzel kişiliği tarafından
yürütülen sağlık hizmetlerinin Sağlık Bakanlığı tarafından yürütülmesi
öngörülmüştür.
Yasa’nın genel gerekçesinde konuyla ilgili olarak,
sağlık kuruluşlarının Sağlık Bakanlığı çatısı altında toplanması ile kurumsal
farklılıkların ortadan kaldırılması, sağlık hizmetlerinin maliyetlerinin
daha iyi kontrol edilmesi, tıbbi cihaz, ilaç ve diğer tıbbi sarfların
temininde ortak yöntemlerin kullanılması sağlanarak kaynak kullanımının
rasyonel hale getirilmesi,sağlık
yatırımları ve sağlık insan gücü planlamasının daha gerçekçi yapılması ve
uygulanmasının temin edilmesi, kurumlara ait binaların ve donanımın daha
verimli kullanılmasının sağlanması, halkın sağlık hizmetine daha kolay
ulaşmaya başlaması ve daha kaliteli bir hizmetin eşit şartlarda alması gibi
sonuçların elde edilmesinin beklendiği belirtilmiştir.
Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti,
insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem
ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup
bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan,
hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve yasalarla kendini
bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.
Anayasa’nın 35. maddesinde, herkesin, mülkiyet ve
miras haklarına sahip olduğu, bu hakların ancak kamu yararı amacıyla
kanunla sınırlanabileceği, mülkiyet hakkının kullanılmasının toplum
yararına aykırı olamayacağı hükme bağlanmış; temel hak ve özgürlüklerin
sınırını gösteren 13. maddesinde ise temel hak ve özgürlüklerin, özlerine
dokunulmaksızın yalnızca Anayasa’nın ilgili maddelerinde belirtilen
sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, bu
sınırlamaların, Anayasa’nın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin
ve laik cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı
belirtilmiştir.
Anayasa’nın 123. maddesinde, “İdare, kuruluş ve
görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve
görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Kamu
tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye
dayanılarak kurulur.” denilmiştir.
Kamu tüzelkişiliğinin veya organlarının yasayla
veya yasanın açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulması zorunluluğu,
usulde paralellik ilkesi gereği aynı zamanda kamu tüzelkişiliğinin veya
organlarının ortadan kaldırılması bakımından da geçerli bulunmaktadır.
Sosyal hukuk devletinin somut göstergelerinden olan
sosyal güvenlik hakkının yer aldığı, Anayasa’nın 60. maddesinde, “Herkes,
sosyal güvenlik hakkına sahiptir. Devlet, bu güvenliği sağlayacak gerekli
tedbirleri alır ve teşkilatı kurar.” denilerek bu görevin, Devlet
tarafından oluşturulacak kuruluşlar yoluyla yerine getirilmesi
öngörülmüştür.
Sosyal güvenlik, bireylerin istek ve iradeleri
dışında oluşan sosyal risklerin, kendilerinin ve geçindirmekle yükümlü
oldukları kişilerin üzerlerindeki gelir azaltıcı ve harcama artırıcı
etkilerini en aza indirmek, ayrıca sağlıklı ve asgari hayat standardını
güvence altına alabilmektir. Bu güvencenin gerçekleştirilebilmesi için
sosyal güvenlik kuruluşları oluşturularak, kişilerin yaşlılık, hastalık,
malûllük, kaza ve ölüm gibi sosyal risklere karşı asgari yaşam düzeylerinin
korunması amaçlanmaktadır.
Sosyal Güvenlik Kurumu da Devlet tarafından, Anayasa’nın 123. maddesi kapsamında yasayla kurulmuş,
yasaların görevlendirdiği alanlarda iş kazaları, meslek hastalıkları,
hastalık, analık, malullük, yaşlılık ve ölüm sigortaları kollarında hizmet
veren kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve malî açıdan özerk, Yasa’da hüküm
bulunmayan durumlarda özel hukuk hükümlerine tâbi bir kurumdur. Sosyal
Güvenlik Kurumu’nun malvarlığı ve gelirleri, Sosyal Güvenlik Kurumu’ndan
yararlananlara ayrılmış olmasına karşın, kurumun alacakları, devlet
alacakları derecesinde imtiyazlı, Kurum’un geliri Devlet geliri, malı
Devlet malı ve kendisi de Devlet kurumudur.
İptale konu tümcede belirtildiği gibi devir işlemi
sonucunda Sosyal Sigortalar Kurumu’na ait taşınırların, taşınmazların ve taşıtların
yanı sıra bu Kuruma ait sağlık birimleriyle ilgili her türlü görev, hak ve
yükümlülükler de Sağlık Bakanlığı’na devredilmiştir. Buna göre, Sosyal
Sigortalar Kurumu’nun sağlık birimlerinden yararlanan hak sahiplerine
sağlık hizmetleri Sağlık Bakanlığı tarafından verileceğinden hak sahipleri
açısından sosyal güvenlik hakları korunmaktadır.
Sosyal Sigortalar Kurumu’nun özel bütçeli ve devlet
tüzel kişiliğinden ayrı kamu tüzel kişiliğine sahip olduğu, Sağlık
birimleri ile bunlara ait her türlü taşınır, taşınmaz ve taşıtların
devredildiği Sağlık Bakanlığı’nın ise genel bütçe kapsamındaki kamu
idareleri arasında yer aldığı açıktır. Belirtilen bu kamu tüzel kişilikleri
arasında iş bölümü yapılması, gerektiğinde malvarlıklarına son verilmesi,
birleştirilmesi, devir veya satış yapılması yasa koyucunun takdirindedir.
Açıklanan nedenlerle iptal konusu kural,
Anayasa’nın 2., 13., 35.,
60., ve 123. maddelerine aykırı değildir. İptal
isteminin reddi gerekir.
İptal konusu kuralın Anayasa’nın 11. ve 90. maddeleriyle
ilgisi görülmemiştir.
Fulya KANTARCIOĞLU ve Zehra Ayla PERKTAŞ bu görüşe
katılmamıştır.
B-
Yasa’nın 4. Maddesinin (b) Bendinin (2) Numaralı Alt Bendinin, Birinci ve
Son Tümcelerinin İncelenmesi
Dava dilekçesinde, Yasa’da komisyon koordinatörünün
ve üyelerinin nasıl atanacağına, temsilcilerin kaçar kişiden oluşacağına
ilişkin düzenleme yapılmadığı, kurul üyelerinin sayısının, görevlendirme
esaslarının, yetkilerinin, idarenin takdirine bırakılarak asli düzenleme
yetkisinin yürütmeye devredildiği, diğer taraftan kamu görevlilerinin
çalışma usul ve esaslarının Anayasa’nın 128. maddesine göre kanunla
düzenlenmesi gerektiği belirtilerek kuralların, Anayasa’nın 2., 6., 7., 11., 123. ve 128.
maddelerine aykırılığı ileri sürülmüştür.
İptal konusu birinci tümcede, Sosyal
Sigortalar Kurumuna ait sağlık birimlerinin devre konu taşınır, taşınmaz ve
taşıtlarının bedeli Maliye Bakanlığı
temsilcisinin koordinatörlüğünde,
Sağlık Bakanlığı ve Sosyal Sigortalar Kurumu temsilcilerinden oluşan
komisyonlar tarafından tespit edileceği belirtilerek
komisyonlarda bulunacak temsilciler sayılmış; son tümcede ise komisyonların
teşkili ile çalışma usul ve esasları Sağlık Bakanlığı ile Çalışma ve Sosyal
Güvenlik Bakanlığının görüşü alınarak Maliye Bakanlığınca belirleneceği kurala
bağlanmıştır.
Yasa’nın 4.
maddesinin (b) bendinin (1) numaralı alt bendinin ilk tümcesinde, “Devredilen sağlık
birimleri için biri Bakanlık, biri Maliye Bakanlığı ve ikisi de sağlık
birimi devredilen kamu kurum ve kuruluşundan olmak üzere dört kişilik
komisyonlar kurulur.”denilmiş ve sağlık birimlerinin devrinde komisyonların
kaçar kişiden oluşacağı; (2)
numaralı alt bendinin dördüncü tümcesinde, “Komisyonlar, bedel tespit
ederken gerektiğinde, bedelin hesabında kullanılacak fiyatları, belediye,
ticaret odası, sanayi odası, borsa gibi kuruluşlardan veya bilirkişilerden
soruşturur. Taşınmazlarda bu
işler için kanunların verdiği yetkiye dayanılarak ilgili dairelerce tespit
edilmiş birim fiyatlar varsa, bunlar da dikkate alınır.”
denilerek komisyonlarca bedel tespitinin nasıl ve ne şekilde yapılacağı
belirtilmiştir.
Aynı maddenin (e) bendinde ise “ Devredilen
sağlık birimlerinin, kamu kurum ve kuruluşlarına ait arazi, arsa ve
binaların bir kısmında hizmet vermesi halinde, bunların komisyonlarca tespit
edilecek kısımları gerektiğinde ifraz edilerek veya kat mülkiyeti ya da kat
irtifakı kurularak Bakanlığa devredilir. Bu kısımların tespitinde; Sosyal
Sigortalar Kurumunun ihtiyacı, hizmetin etkin ve verimli sunulması ve
geleceğe yönelik kapasite ihtiyacı göz önünde bulundurulur. Binaların bir
kısmında hizmet sunulan sağlık birimlerinin devrinde komisyonlarca, devrin
taşınır, taşıtlar ve personel ile sınırlı tutulmasına da karar verilebilir.
“ denilmiştir.
Anayasa’nın 7. maddesinde yasama yetkisinin Türkiye
Büyük Millet Meclisine ait olduğu, bu yetkinin devredilemeyeceği kuralı yer
almaktadır. Yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralının
Anayasa’nın 7. maddesine uygun olabilmesi için temel ilkeleri koyması,
çerçeveyi çizmesi, sınırsız, belirsiz, geniş bir alanı yönetimin
düzenlemesine bırakmaması gerekir. Bununla birlikte, yasada temel esasların
belirlenmesi koşuluyla, uzmanlık, özel ihtisas ve teknik konulara ilişkin
ayrıntıların düzenlenmesinin yürütmeye bırakılması Anayasa’ya aykırılık
oluşturmaz.
Anayasa’nın 7. ve 128. maddelerine paralel
olarak Yasa’da kurulma esasları ve bedel tespit yöntemi belirlendikten
sonra komisyonların uzmanlık, özel ihtisas ve teknik bilgi gerektiren
çalışma usul ve esaslarına ilişkin ayrıntıların düzenlenme yetkisinin
idareye verilmesi, yasama yetkisinin devri olarak nitelendirilemez.
Açıklanan nedenlerle iptal konusu kurallar,
Anayasa’nın 2., 7. ve128. maddelerine aykırı değildir. İptal
isteminin reddi gerekir.
İptal konusu kuralların, Anayasa’nın 6., 11. ve 123. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.
Fulya KANTARCIOĞLU ve Zehra Ayla PERKTAŞ bu
görüşe katılmamıştır.
C- Yasa’nın 4.
Maddesinin (b) Bendinin (2) Numaralı Alt Bendinin Üçüncü Tümcesinin
İncelenmesi
Dava dilekçesinde, Sosyal Sigortalar Kurumu’nun
maliki olduğu taşınır, taşınmaz ve taşıtların Kurum Yönetim Kurulu’nun
iradesi dışında Sağlık Bakanlığı’na devredilmesi yanında bu devir nedeniyle
ödenmesi gereken bedelin ne zaman ve hangi koşullarda ödeneceğine ilişkin
Bakanlar Kuruluna sınırları belirlenmeyen, keyfi uygulamalara neden
olabilecek nitelikte bir yetki verildiği, bunun asli düzenleme yetkisinin
devri niteliğinde ve idarenin kanuniliği ilkesine aykırı olduğu gibi
Anayasa’nın 35. maddesiyle güvence altına alınmış olan mülkiyet hakkını da
özünden ve ölçüsüzce sınırlandırdığı belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 11., 13. ve 35. maddelerine
aykırılığı ileri sürülmüştür.
İptal konusu tümcede, Sosyal Sigortalar
Kurumu’na ait sağlık birimlerinin devre konu taşınır, taşınmaz ve taşıtlarının,
Maliye Bakanlığı temsilcisinin koordinatörlüğünde, Bakanlık ve Sosyal
Sigortalar Kurumu temsilcilerinden oluşan komisyonlar tarafından tespit
edilecek bedelinin, on yılı geçmemek üzere ödeme süresi ve şartlarının
Bakanlar Kurulu tarafından belirleneceği kurala bağlanmıştır.
Sosyal Sigortalar Kurumu’na ait taşınır,
taşınmaz ve taşıtların Sağlık Bakanlığı’na devri aşamasında tespit edilecek
bedellerin ödeme süresinin on yılı geçmemek üzere kurala bağlanmış olması
Bakanlar Kurulu’na verilen yetkinin sınırını göstermektedir. Bu sınır
içinde devredilen mal bedellerinin ödeme şartlarına ilişkin düzenleme
konusunda ise yürütme organına verilen yetkinin ülkenin ekonomik koşulları,
bütçe imkanları ve sağlık alanındaki gelişmeler
gözetilerek kullanılacağı doğal olduğundan Anayasa’ya aykırılık
bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle iptal konusu kural,
Anayasa’nın 2. ve 7. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi
gerekir
İptal konusu kuralın Anayasa’nın 6., 8., 11., 13. ve 35. maddeleriyle ilgisi
görülmemiştir.
Fulya KANTARCIOĞLU ve Zehra Ayla PERKTAŞ bu
görüşe katılmamıştır.
D- Yasa’nın 4.
Maddesinin (g) Bendinin İncelenmesi
Dava dilekçesinde, Maliye Bakanına esasları yasa
ile belirlenmeyen asli bir düzenleme yetkisi verilmek suretiyle yasama
yetkisinin devredildiği belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., ve 11.
maddelerine aykırılığı ileri sürülmüştür.
İptal konusu kural, kamu kurum ve kuruluşlarına
ait sağlık birimlerinin Sağlık Bakanlığına devredilmesi ile ilgili olarak
gerekli görülen her türlü bütçe ve muhasebe işlemleri ile bu işlemlere
ilişkin gerekli düzenlemeleri yapmaya, esas ve usulleri belirlemeye Maliye
Bakanı’nın yetkili olduğu belirtilmiştir.
Anayasa’nın 7. maddesinde yasama yetkisinin
Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olduğu, bu yetkinin devredilemeyeceği;
8. maddesinde de yürütme yetkisi ve görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar
Kurulu tarafından Anayasa’ya ve kanunlara uygun olarak kullanılacağı ve
yerine getirileceği kuralı yer almaktadır. Yürütme organına düzenleme
yetkisi veren bir yasa kuralının Anayasa’nın 7. maddesine uygun olabilmesi
için temel ilkeleri koyması, çerçeveyi çizmesi, sınırsız, belirsiz, geniş
bir alanı yönetimin düzenlemesine bırakmaması gerekir. Bununla birlikte,
yasada temel esasların belirlenmesi koşuluyla, uzmanlık, özel ihtisas ve
teknik konulara ilişkin ayrıntıların düzenlenmesinin yürütmeye bırakılması
Anayasa’ya aykırılık oluşturmaz.
Kamu malî yönetiminin
yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm
malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü
düzenlemek amacıyla çıkarılan ve genel yönetim kapsamındaki kamu
idarelerinin malî yönetim ve kontrolünü kapsayan 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 3. maddesinde gelir, gider, harcama, bütçe,
mali yönetim, mali kontrol tanımlamalarına, birinci kısmın ikinci bölümünde
gelirlerin toplanması ve harcamaların yapılmasını içeren kamu maliyesinin
temel ilkelerine, üçüncü bölümünde kamu kaynağının kullanılmasının genel esaslarına
yer verilmiş, ikinci kısmında bütçe ile ilgili genel kurallar, bütçelerin
uygulama esasları, harcama yapılması, gelirlerin toplanması, kesin hesap
gibi temel kurallar, beşinci kısmında ise iç kontrol sistemi ile ilgili
genel kurallar, muhasebe hizmeti ve muhasebe yetkilisinin yetki ve sorumlulukları
düzenlenmiştir.
Buna göre, Maliye Bakanı, iptal konusu kuralı
uygularken 5018 sayılı Yasa hükümlerine göre bütçe ve muhasebe işlemlerini
yapacak, usul ve esasları belirleyecektir.
5018 sayılı Yasa’da, iptal konusu kuralda yer
alan hususlara ilişkin temel kurallara yer verilerek, çerçevenin çizildiği,
teknik ayrıntıya ilişkin hususların yönetmeliklere veya idari düzenlemelere
bırakıldığı anlaşıldığından yasama yetkisinin devrinden söz edilemez.
Açıklanan nedenlerle iptal konusu kural,
Anayasa’nın 2., 7. ve 8. maddelerine aykırı
değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
İptal konusu kuralın Anayasa’nın 6. ve 11.
maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.
Fulya KANTARCIOĞLU ve Zehra Ayla PERKTAŞ bu görüşe
katılmamıştır.
VI- SONUÇ
6.1.2005 günlü, 5283
sayılı Bazı Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Ait Sağlık Birimlerinin Sağlık
Bakanlığına Devredilmesine Dair Kanun’un 4. maddesinin;
1-
Birinci fıkrasının ilk tümcesinin, “Sosyal Sigortalar Kurumu” yönünden,
2-
(b) bendinin (2) numaralı alt bendinin birinci, üçüncü ve son
tümcelerinin,
3-
(g) bendinin,
Anayasa’ya aykırı
olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE,
Fulya KANTARCIOĞLU ile Zehra Ayla PERKTAŞ’ın
karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 8.10.2009 gününde karar verildi.
|
Başkan
Haşim KILIÇ
|
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
|
Üye
Sacit ADALI
|
|
|
|
|
|
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
|
Üye
Ahmet AKYALÇIN
|
Üye
Mehmet ERTEN
|
|
|
|
|
|
Üye
Mustafa YILDIRIM
|
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
|
Üye
Şevket APALAK
|
|
|
|
|
|
Üye
Serruh KALELİ
|
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
|
|
|
|
|
KARŞIOY
GEREKÇESİ
6.1.2005 günlü 5283 sayılı Bazı Kamu Kurum ve
Kuruluşlarına Ait Sağlık Birimlerinin Sağlık Bakanlığına Devredilmesine
Dair Kanun’un 4. maddesinin birinci fıkrasının; “Sosyal Sigortalar Kurumu”
yönünden iptali istenen dava konusu ilk tümcesinde, kamu kurum ve
kuruluşlarına ait tüm sağlık birimlerinin; bunlara ilişkin her türlü görev,
hak ve yükümlülükler ile taşınır ve taşınmazların, taşıtlarla birlikte
Sosyal Sigortalar Kurumuna ait olanların rayiç bedeli karşılığında,
diğerlerinin bedelsiz olarak Yasa’da belirtilen usul ve esaslar
çerçevesinde Sağlık Bakanlığına devri öngörülmüş, (b) bendinin (2) numaralı
alt bendinin, birinci, üçüncü ve son tümceleri ile (g) bendinde de devre
ilişkin usul ve esaslar belirlenmiştir.
Anayasa’nın 123. maddesinin ikinci fıkrasında,
“idarenin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim
esaslarına dayanır.” denilerek, yerinden yönetim birimi olarak
yapılandırılan kamu tüzel kişileri için bu yönetim biçimine ilişkin
esasların geçerli olacağı vurgulanmıştır. Buna göre, yerinden yönetimlere
bu özelliklerini korudukları sürece Yasa’yla da olsa yerinden yönetim
esaslarıyla bağdaşmayacak müdahalelerde bulunulması olanaklı değildir.
16.5.2006 günlü 5502 sayılı Yasa ile yürürlükten
kaldırılan 4958 sayılı Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu’nun 1. maddesine
göre Sosyal Sigortalar Kurumu, kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mâli özerkliğe sahip, özel hukuk hükümlerine tâbi bir
kuruluştur. Bu tanımlama biçimiyle bir tür hizmet yerinden yönetimi olarak
yapılandırılan Kurum’un, özerkliğinin doğal sonucu ise, kendi karar
organlarıyla yönetilmesi, ayrı bir mal varlığı ve bütçeye sahip olması,
gelir elde etmesi ve harcama yapabilmesidir. Oysa,
dava konusu düzenleme ile Sosyal Sigortalar Kurumu’nun taşınır ve
taşınmazları üzerindeki tasarruf yetkisine son verilip, söz konusu malların
rayiç bedelleri karşılığında Sağlık Bakanlığı’na devri sağlanarak özerkliği
yerinden yönetim ilkesiyle bağdaşmayacak biçimde ihlâl edilmiştir. Yapılan
yasal düzenlemenin, bazı gereksinimleri karşılamak için kamu yararı amacına
yönelik düşüncelerin sonucu olması da özerk bir kuruluşun demokratik
işleyişine müdahalenin haklı nedenini oluşturamaz. Hukuk devletinde esas
olan Anayasa’ya ve hukuka uygun yasalarla kamu yararını gerçekleştirmektir.
Tersine bir durumun varlığı, başka bir neden aranmaksızın doğrudan kamu
yararının ihlâli anlamına geleceğinden bu kavram gerekçe gösterilerek,
Anayasa ve hukuka aykırılığın yok göz ardı edilmesi olanaklı değildir.
Açıklanan nedenlerle dava konusu kuralların
Anayasa’nın 2 ve 123. maddelerine aykırı olduğu ve iptali gerektiği
düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.
Üye
Fulya
KANTARCIOĞLU
KARŞIOY GEREKÇESİ
06.01.2005 günlü,5283 Sayılı Bazı Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Ait Sağlık Birimlerinin
Sağlık Bakanlığı’na Devredilmesine Dair Kanun’un 4. maddesinin birinci
fıkrasının Sosyal Sigortalar Kurumu yönünden iptali istenilen ilk
tümcesinde, (aynı yasanın 2. maddesinde kapsam dışında kaldığı belirtilen
kurumlar dışında kalan) “Kamu Kurum ve kuruluşlarına ait tüm sağlık
birimleri bunlara ilişkin her türlü görev, hak ve yükümlülükler ile taşınır
ve taşınmazları ve taşıtlarla birlikte Sosyal Sigortalar Kurumuna ait olanların
rayiç bedeli karşılığında, diğerleri bedelsiz olarak aşağıda belirtilen
usul ve esaslar çerçevesinde Bakanlığa devredilmiştir.”denilmekte, aynı
fıkranın (b) bendinin 2 numaralı alt bendinin birinci, üçüncü ve son
cümleleri ile (g) bendinde devre ilişkin usul ve esaslar düzenlenmektedir.
Sosyal Sigortalar Kurumu 09.07.1945 günlü, 4792
sayılı Yasa ile kurulmuş olup, Yasanın 1. maddesinin ikinci fıkrasında; “
Kurum bu Kanun ve özel hukuk hükümlerine tabidir. Mali ve
idari bakımdan muhtardır ve tüzel kişilikte bir devlet kurumudur.”
denilmekte, kurumun yeniden yapılandırılmasını düzenleyen 27.05.2003 günlü
4958 sayılı Yasa’nın 1. maddesinde de Sosyal Sigortalar Kurumu’nun Çalışma
ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nın bağlı kuruluşu olan Sosyal Güvenlik Kurumunun
ilgili kuruluşu olup kamu tüzel kişiliğine haiz, idari ve mali özerkliğe
sahip özel hukuk hükümlerine tabi bir devlet kurumu olduğu
belirtilmektedir. 16.05.2006 günlü 5502 Sayılı Sosyal Güvenlik Kanunu’nun
1. maddesinin 2. fıkrasında ise “ Bu Kanun ile kuruma görev ve yetki veren
diğer kanunların hükümlerini uygulamak üzere; kamu tüzel kişiliğini haiz
idari ve mali açıdan özerk, bu kanunda hüküm bulunmayan hallerde özel hukuk
hükümlerine tabi sosyal güvenlik kurumu kurulmuştur.”hükmü yer almıştır.
4958 sayılı Yasa’nın 7. maddesinin, onbirinci bendinde kurumun malvarlığı üzerindeki
tasarruf yetkisinin Yönetim Kuruluna ait olduğu belirtilmiş olup, 19.
maddesinde kurumun gelirleri işçi ve işveren primleri, menkul kıymetler
gelirleri, kurumun sahibi olduğu iştirak ve işletmelerden elde edilecek
gelirler, genel bütçeden yapılacak yardımlar, gayrimenkul satış ve kira
gelirleri, bağış ve vasiyetler, menkul kıymet gelirleri olarak sayılmıştır.
(Nitekim kurumun 1990 yılına
ait faaliyet raporunda gelirlerinin % 86,53’nü işçi ve işveren primleri, %
2 tahvil gelirleri, % 6,19 faizler,% 2,6 kira gelirlerinin oluşturduğu belirtilmektedir.)
Bütün bu düzenlemelerden Sosyal Sigortalar
Kurumu’nun kamu tüzel kişiliğini haiz idari ve mali özerkliğe sahip özel
hukuk hükümlerine tabi bir kamu kurumu olduğu açıktır. Kurum, bir tür
hizmet yerinden yönetimi olarak idari ve mali özerkliğe sahip olduğundan,
kendi karar organlarıyla yönetilmesi, ayrı bir mal varlığı ve bütçeye sahip
olması gelir elde etmesi ve harcama yapabilmesi bunun sonucudur.
Anayasa’nın 123. maddesinde, idarenin kuruluş ve
görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği, idarenin kuruluş ve
görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı
hükme bağlanarak yerinden yönetim birimi olarak yapılandırılan kamu tüzel
kişileri için bu yönetim biçimine ilişkin esasların geçerli olacağı
belirtilmiştir.
Bu durumda, idari ve mali açıdan özerk ve tüzel
kişiliği haiz Sosyal Sigortalar Kurumu adına kayıtlı bulunan taşınır ve
taşınmaz mallar üzerindeki tasarruf yetkisi kuruma ait olup, 5283 sayılı
Yasa’nın 4. maddesinin birinci cümlesinde “Sosyal Sigortalar Kurumuna ait
olanlar rayiç bedeli karşılığında aşağıda belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde
Sağlık Bakanlığına devredilmiştir.” şeklindeki düzenleme ile bu yetkinin
bertaraf edilmesi suretiyle kurumun özerkliği Anayasa’da belirtilen
yerinden yönetim ilkesiyle bağdaşmayacak şekilde ihlal edilmiştir.
Bu nedenle dava konusu düzenleme Anayasa’nın 123.
maddesinde belirtilen yerinden yönetim esaslarına aykırıdır.
Diğer taraftan yukarıda iptali istenilen 4.
maddenin devrin esas ve usullerini düzenleyen fıkra ve ibareleri de aynı
nedenle Anayasa’ya aykırıdır.
Açıklanan nedenlerle 06.01.2005 günlü, 5283 sayılı
Yasa’nın 4. maddesinin dava konusu edilen fıkra ve ibarelerinin iptali
gerektiği oyu ile verilen karara katılmıyorum.
Üye
Zehra
Ayla PERKTAŞ
|