Anayasa Mahkemesinin E: 2003/49, K: 2008/76 Sayılı Kararı (657 Sayılı Kanun ile İlgili)

28 Mayıs 2008 ÇARŞAMBA

Resmî Gazete

Sayı : 26889

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:

Esas Sayısı: 2003/49

Karar Sayısı: 2008/76

Karar Günü: 11.3.2008

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 8. İdare Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU: 14.7.1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 20.3.1997 günlü, 570 sayılı KHK’nin 10. maddesiyle değiştirilen “IV Sayılı Makam Tazminatı Cetveli”nin 8. sırasının (a) bendinin Anayasa’nın 10. ve 55. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

657 sayılı Yasa’nın (IV) Sayılı Makam Tazminatı Cetveli’nin 8. sırasının (a) bendi hükmünden yararlandırılarak makam tazminatı ödenmesi talebi ile açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme iptali için başvurmuştur.

II- İTİRAZIN GEREKÇESİ

Başvuru kararının gerekçe bölümü şöyledir:

“657 sayılı Yasa’nın Makam Tazminatı Cetvelinin 8/a ve b bentlerinde; makam tazminatı verilecek kadro ve unvanlar sayılmak suretiyle belirlenmiştir.

Dava konusu olayda; Hazine Müsteşarlığında Sigorta Denetleme Uzmanı olarak görev yapan davacının, Türkiye çapında teftiş ve denetim yaptıklarından bahisle, kendilerine de 657 sayılı Yasa’nın IV Sayılı Makam Tazminatı Cetveli’nin 8/a maddesi hükmünden yararlandırılarak makam tazminatı ödenmesi istemiyle davalı idareye başvurduğu; istemin zımnen reddedilmesi üzerine işlemin Anayasa’ya aykırı olduğu ve iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.

Sigorta Denetleme Kurulu ve Buna Bağlı Denetim Elemanlarının Görev ve Sorumluluk Alanları:

Türkiye’de özel sigortacılık alanında faaliyet gösteren bütün gerçek ve tüzel kişilerin kamu adına denetimini yapmak üzere, 7397 sayılı Kanun ile 1963 yılında, özerk bir kurul olarak kurulan, Sigorta Denetleme Uzmanları ve Aktüerler ile bunların yardımcılarından oluşan Sigorta Denetleme Kurulu, 9.12.1994 tarih ve 4059 sayılı Kanun ile Hazine Müsteşarlığı merkez denetim birimleri arasında dahil edilmiştir. Sigorta Denetleme Kurulu’na ve bu Kurulu oluşturan Sigorta Denetleme Uzmanlarına ve Aktüerlere ilişkin özel düzenlemeler (657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve kamu personeliyle ilgili genel düzenlemeler yanında) 4059 sayılı Hazine Müsteşarlığı ile Dış Ticaret Müsteşarlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 4, 5/c, 7 ve Geçici 7 ve Geçici 8’inci maddeleri ile 7397 sayılı Sigorta Murakabe Kanunu’nun 30, 32 ve Geçici 4’üncü maddeleri ve bu iki kanuna istinaden çıkarılan “Hazine Müsteşarlığı Sigorta Denetleme Kurulu Yönetmeliği”nde düzenlenmiştir.

Sigorta Denetleme Kurulu Başkanı, Sigorta Denetleme Uzmanları ve Aktüerler ile bunların yardımcılarının oluşturduğu Sigorta Denetleme Kurulu Başkanlığı, Hazine Müsteşarına doğrudan bağlı olup, Hazine Müsteşarlığı Merkez Teşkilatı’nın gösterildiği “Ek (I) Sayılı Cetvel (A)”da Danışma ve Denetim Birimleri arasında gösterilmiştir. Ek (I) Sayılı Liste (A)’da ise Müsteşarlığa ait ihdas edilen kadrolar içerisinde Sigorta Denetleme Uzmanları ve Aktüerler ile bunların yardımcılarına ilişkin kadrolar gösterilmiştir.

4059 sayılı Kanunun “Müsteşarlıkların Danışma, Denetim ve Yardımcı Birimleri” başlıklı 5’inci maddesinin (a) bendinde Bankalar Yeminli Murakıpları Kurulu (18.6.1999 tarih ve 4389 sayılı Bankalar Kanunu ile Hazine Müsteşarlığı teşkilatından çıkarılmıştır.) (b) bendinde Hazine Kontrolörleri Kurulu ve (c) bendinde ise Sigorta Denetleme Kurulu tanımlanmıştır.

Sigorta Denetleme Kurulu’nu tanım ve görevlerinin belirlendiği (c) bendinde; Sigorta Denetleme Kurulu’nun, bir başkan, yeterli sayıda sigorta denetleme uzmanı, uzman yardımcısı, aktüer ve aktüer yardımcılarından oluştuğu ve Müsteşara bağlı Kurulun, Sigorta Murakabe Kanunu ve sigortacılıkla ilgili diğer mevzuat ile Sigorta Denetleme Uzmanları, Uzman Yardımcıları, Aktüerler ve Aktüer Yardımcılarına verilen görev ve yetkilerin gerektirdiği denetleme, inceleme ve soruşturma işlerini yürütmek ve sonuçlandırmak ve Müsteşarın Kurul tarafından yürütülmesini uygun gördüğü sigortacılık, mali piyasalar ve kurumlarla ilgili diğer inceleme ve denetleme faaliyetlerinde bulunmakla görevli olduğu belirtilmiştir.

Kanunun 7’nci maddesinde ise, yaptıkları görevin önemi nedeniyle Sigorta Denetleme Uzmanlarının ve Aktüerlerin, müşterek kararla atanması öngörülmüştür.

Sigortacılık sektörünün düzenlenmesi ve denetlenmesine ilişkin hükümleri içeren 7397 sayılı Sigorta Murakabe Kanununun 30 ve 32’inci maddelerinde ve bu Kanuna istinaden çıkarılan yönetmeliklerde de, Sigorta Denetleme Kurulu’nun ve bu Kurulu oluşturan sigorta denetleme uzmanlarının ve aktüerlerin, Türkiye’de özel sigortacılık alanında faaliyet gösteren tüm gerçek ve tüzel kişilerin faaliyetlerini denetlemek ve incelemekle görevli ve yetkili oldukları, devlet daire ve kuruluşları da dahil olmak üzere, bu kişilerce istenen tüm bilgi ve belgelerin kendilerine verilmesinin zorunlu olduğu belirtilmektedir.

Sigorta Denetleme Uzmanlarının ve Aktüerlerinin mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri, atanmaları ile görev, yetki ve sorumlulukları ve denetim usul ve esasları, 08.08.1998 tarih ve 23427 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren “Hazine Müsteşarlığı Sigorta Denetleme Kurulu Yönetmeliği”nde ayrıntılı olarak belirtilmiştir. (Madde 6, 7, 16, 17, 18, 22, 24, 25, 26, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 43, 44, 45, 47, 50, 54, 68, 69)

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerinden açıkça anlaşılacağı üzere, Sigorta Denetleme Uzmanları ve Aktüerler, Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı’nın merkez teşkilatına dahil denetim elemanları olup, Türkiye düzeyinde denetim inceleme ve soruşturma yapmakla görevli ve yetkili bulunmaktadır. Bu nedenle, Hazine Müsteşarlığı Teşkilatına dahil edilirken 4059 sayılı Kanunun Geçici 8’inci maddesi ile Sigorta Denetleme Uzmanları ve Aktüerler 657 sayılı Kanunda diğer denetim elamanları arasına Maliye Bakanlığı Hesap Uzmanlarından sonra gelmek üzere eklenmişlerdir. Diğer taraftan, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun öngördüğü “Özel Hizmet Tazminatını” ve “Denetim Tazminatını” Hazine Müsteşarlığı merkez denetim elemanı olmaları sıfatıyla, diğer muadili Denetim elemanları gibi, bu Kanunun “Zam ve Tazminatlar” başlıklı Ek Madde (Ek 31/7/1970–1327/71 md. Değişik: 23/2/1995-KHK-547-547/5 md)sine göre almaktadırlar.

Anayasa’ya Aykırılık Nedenleri:

Durum bu iken, 3.4.1997 tarih ve 22953 sayılı (Mükerrer) Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 570 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na ekli “IV Sayılı Makam Tazminatı Cetveli”nin 8’inci sırasının (a) bendinde, makam tazminatı verilecek olan denetim elemanları arasında yer alması gerekirken, bu konuda yapılan başvurunun reddi hukukun genel ilkelerine ve Anayasa’ya aykırılık teşkil etmektedir.

Anayasa’nın 10. maddesinde, “Herkes,dil,ırk, renk,cinsiyet,siyasî düşünce, felsefî inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşittir.Hiçbir kişiye,aileye,zümreye veyasınıfaimtiyaz tanınamaz. Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar.” hükmünü amirdir.

Yine Anayasa’nın 55. maddesinde, “Ücret emeğin karşılığıdır. Devlet, çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret elde etmeleri ve diğer sosyal yardımlardan yararlanmaları için gerekli tedbirleri alır.” hükmünü içermektedir.

Eşitlik ilkesinin amacı, aynı durumda bulunan kişilerin yasalarca aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak ve kişilere yasa karşısında ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir. Bu ilke ile, aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallar uygulanarak yasa karşısında eşitliğin çiğnenmesi yasaklanmıştır. Durum ve konumlarındaki özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişik kuralları gerekli kılabilir. Özelliklere, ayrılıklara dayandığı için haklı olan nedenler, ayrı düzenlemeyi eşitlik ilkesine aykırı değil, geçerli kılar. Anayasa’nın amaçladığı eylemli değil, hukuksal eşitliktir. Kişisel nitelikleri ve durumları özdeş olanlar için yasalarla değişik kurallar konulamaz. Başka bir anlatımla, kişisel nitelikleri ve durumları özdeş olanlar arasında, yasalara konulan kurallarla değişik uygulamalar yapılamaz.

Belirlenen bu yasal düzenlemeler ve somut olan birlikte değerlendirildiğinde davacı ile diğer denetim hizmetlerinde çalışan denetim elemanlarının yaptıkları iş ve görev unvanları arasında fark bulunmadığı, buna karşılık IV sayılı Makam Tazminatı Cetvelinin 8/a bendindeki listede eksik düzenleme nedeniyle sigorta denetleme uzmanlarının yer almadığı ve söz konusu tazminattan davacının yararlanamadığı, bu durumun ise TC. Anayasası’nın 10. ve 55. maddesine aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, 570 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na ekli IV sayılı Makam Tazminatı Cetvelinin 8. sırasının (a) bendinin; “Sigorta Denetleme Uzmanı’na yer vermeyen eksik düzenleme nedeniyle TC. Anayasası’nın 10. ve 55. maddelerine aykırı olduğu sonucuna varıldığından; TC. Anayasası’nın 152. maddesi uyarınca bu konuda bir karar verilmek üzere konunun Anayasa Mahkemesi’ne götürülmesine, Anayasa Mahkemesi’nin bu konuda vereceği karara kadar davanın geri bırakılmasına, 31.3.2003 tarihinde oybirliği ile karar verildi.”

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı

14.7.1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 20.3.1997 günlü, 570 sayılı KHK ile değiştirilen “IV Sayılı Makam Tazminatı Cetveli”nin 8. sırasının itiraz konusu (a) bendi şöyledir:

“IV SAYILI MAKAM TAZMİNATI CETVELİ

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Başvuru kararında, Anayasa’nın 10. ve 55. maddelerine dayanılmıştır.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi uyarınca, Mustafa BUMİN, Haşim KILIÇ, Samia AKBULUT, Yalçın ACARGÜN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Fulya KANTARCIOĞLU, Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN ve Mehmet ERTEN’in katılımlarıyla 11.6.2003 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, oybirliğiyle karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

Başvuru kararında, sigorta denetleme uzmanı ile diğer denetim hizmetlerinde çalışan denetim elemanlarının yaptıkları iş ve görev ünvanları arasında fark bulunmadığı, buna karşılık IV sayılı Makam Tazminatı Cetvelinin 8. sırasının (a) bendindeki listede sigorta denetleme uzmanlarının yer almadığı, bu nedenle kuralın Anayasa’nın 10. ve 55. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 570 sayılı KHK ile değiştirilen IV Sayılı Makam Tazminatı Cetveli’nin 8. sırasının itiraz konusu (a) bendinde “En az dört yıl süreli yükseköğrenim veren fakülte veya yüksekokulları bitirmiş, birinci dereceli kadroya atanmış ve Türkiye düzeyinde teftiş, denetim veya inceleme yetkisine sahip merkez denetim elemanlarından; Başbakanlık Müfettişleri, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu Denetçileri, Bakanlık Müfettişleri, Maliye Bakanlığı Hesap Uzmanları, Hazine Müsteşarlığı Bankalar Yeminli Murakıpları, Sosyal Sigortalar Kurumu Başkanlığı Müfettişleri ile Sigorta Müfettişleri, Müsteşarlık ve Genel Müdürlük Müfettişleri, Diyanet İşleri Başkanlığı Müfettişleri, Müsteşarlık Kontrolörleri, Bakanlıkların merkez teşkilatına dahil Genel Müdürlüklerin Kontrolörleri ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Müfettişleri,Milli Savunma Bakanlığı Akaryakıt İkmal ve NATO POL Tesisleri İşletme Başkanlığı Müfettişleri”ne 2000 gösterge üzerinden makam tazminatı ödenmesi öngörülmektedir.

Anayasa’nın 10. maddesindeki eşitlik ilkesi, birbiriyle aynı durumda olanlara ayrı kuralların uygulanmasını ve ayrıcalıklı kişi veya toplulukların yaratılmasını engellemektedir. Durum ve konumlarındaki özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişik kuralları ve değişik uygulamaları gerekli kılabilir. Aynı durumda olanlar için ayrı düzenleme aykırılık oluşturur. Anayasa’nın amaçladığı eşitlik, eylemli değil hukuksal eşitliktir. Aynı hukuksal durumların aynı, ayrı hukuksal durumların ayrı kurallara bağlı tutulursa Anayasa’nın öngördüğü eşitlik ilkesi çiğnenmiş olmaz.

İtiraz konusu kuralda sayılan kadro ve görev ünvanlarına sahip kişiler, farklı yasalara tabi olarak farklı görev ve yetkileri yerine getirmekte, genel bütçeli kurumlardan özel bütçeli kurum ve kuruluşlara, bakanlıklardan genel müdürlüklere, özel şirketlere ve kuruluşlara kadar geniş ve değişik denetim alanında görev yapmaktadırlar.

Sigorta denetleme uzmanları ise, Hazine Müsteşarlığı Sigorta Denetleme Kurulu mensuplarıdır. Sigorta Denetleme Kurulu, 7397 sayılı Sigorta Murakabe Kanunu ve 4059 sayılı Hazine Müsteşarlığı ile Dış Ticaret Müşteşarlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ile diğer kanunlarda öngörülen görevleri yerine getirmek üzere kanunla kurulmuş bir denetim birimi olup, Sigorta Murakabe Kanunu ile diğer kanunların özel sigortacılıkla ilgili hükümlerinin ve her türlü sigortacılık işleminin denetimini gerçekleştirmek, sigorta şirketlerinin varlıkları, alacakları, özkaynakları, borçları ile kar ve zarar hesapları arasındaki ilgi ve dengelerin ve mali bünyelerini etkileyen diğer tüm unsurların inceleme, araştırma, tespit ve tahlilini yapmak ve bu suretle sigortacılıktan beklenen faydanın sağlanması için sistemin devamlılığının korunması ile ekonomik kalkınmanın gereklerine göre sigortacılığın daha etkin rol almasını sağlamak amacıyla görev yapmaktadırlar.

Buna göre, sigorta denetleme uzmanlarının, itiraz konusu kuralda belirtilen “En az dört yıl süreli yükseköğrenim veren fakülte veya yüksekokulları bitirmiş, birinci dereceli kadroya atanmış ve Türkiye düzeyinde teftiş, denetim veya inceleme yetkisine sahip merkez denetim elemanlarından olma” şeklindeki genel koşulları taşıdığı anlaşılmakla beraber, yaptıkları işin niteliği, kapsamı, görev alanları ve yetkilerindeki farklılıklar gözetildiğinde aynı hukuki durumda bulundukları söylenemez.

Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa’nın 10. maddesine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.

İtiraz konusu kuralın, Anayasa’nın 55. maddesi ile ilgisi görülmemiştir.

Serdar ÖZGÜLDÜR ve Serruh KALELİ bu görüşe değişik gerekçe ile katılmışlardır

VI- SONUÇ

14.7.1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 20.3.1997 günlü, 570 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 10. maddesiyle değiştirilen “IV SAYILI MAKAM TAZMİNATI CETVELİ”nin 8. sırasının (a) bendinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, 11.3.2008 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.

DEĞİŞİK GEREKÇE

Davaya konu yapılan “sigorta denetleme uzmanları”na makam tazminatı öngörülmemesine dair “eksik düzenleme”nin, bu statüdeki kamu görevlileri ile kendilerine makam tazminatı öngörülen diğer denetim elemanlarının aynı konumda olmadıkları, bu nedenle aralarında eşitlik ilkesi yönünden bir ayniyetin söz konusu olmadığı, dolayısiyle iptal isteminin reddi gerektiği yolundaki çoğunluk gerekçesine katılamıyoruz. Çünkü, hangi kamu görevlilerine makam tazminatı verileceği konusu tamamen yasa koyucunun takdir hakkı içerisinde olup, yargı kararıyla yasa koyucuyu bu yönde bir düzenleme yapmaya zorlamaya imkân bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, iptal isteminin bu gerekçe ile reddine karar verilmesi gerektiği düşüncesindeyiz.