Anayasa Mahkemesinin E: 2006/64, K: 2006/54 Sayılı Kararı (4/2/1924 Tarihli ve 406 Sayılı Kanun ile İlgili)

5 Ekim 2006 PERŞEMBE

Resmî Gazete

Sayı : 26310

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:

Esas Sayısı : 2006/64

Karar Sayısı : 2006/54

Karar Günü: 4.5.2006

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ordu İdare Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU : 4.2.1924 günlü, 406 sayılı Telgraf ve Telefon Kanunu’na 16.6.2004 günlü, 5189 sayılı Yasa’nın 6. maddesiyle eklenen Geçici Madde 8’in, ikinci fıkrasında yer alan “… son bir yıllık TÜFE oranında…” ibaresi ile üçüncü fıkrasının, Anayasa’nın 2. maddesine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüğünün durdurulması istemidir.

I- OLAY

PTT Personeli Müteselsil Kefalet Sandığı kesintileri karşılığı eksik ödendiği belirtilen miktarın, yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istemiyle PTT Genel Müdürlüğüne karşı açılan davada, 406 sayılı Yasa’nın Geçici Madde 8’in ikinci fıkrasında yer alan “…son bir yıllık TÜFE oranında…” ibaresi ile üçüncü fıkrasının, Anayasa’ya aykırılığı kanısına varan Mahkeme, iptali ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi istemiyle başvurmuştur.

II- İTİRAZ VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN GEREKÇESİ

Başvuru dilekçesinin yürürlüğün durdurulması istemini de içeren gerekçe bölümü şöyledir:

“406 sayılı Yasanın, 5189 sayılı Yasanın 6. maddesi ile eklenen Geçici 8. maddesinde;

‘PTT Personeli Müteselsil Kefalet Sandığının işletilmesine, tasfiyesine ve bu konuda gerekli düzenlemeleri yapmaya PTT Genel Müdürlüğü Yönetim Kurulu yetkilidir.

Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibariyle Sandığa tabi personelden kesilmiş olan aidatlar toplamından, ilgili personele ait ihtilaflı borçlar düşüldükten sonra kalan tutarlar, son bir yıllık TÜFE oranında artırılarak hak sahiplerine bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde defaten ödenir.

Sandığın bu ödemeden sonra kalan toplam nakit mevcudundan ihtilaflı borçları için gerekli meblağ ayrıldıktan sonra kalan tutarın %70’i nemalandırılmak suretiyle PTT Genel Müdürlüğünün taşıt, otomasyon ve modernizasyon hizmetlerine ilişkin harcamalar ile Yönetim Kurulunca belirlenecek usul ve esaslara göre eleman temininde güçlük çekilen yerlerde çalışan personele (3000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarı geçmeyecek şekilde ek ödeme yapılmak üzere ayrılır. Geriye kalan %30’u ise bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihi izleyen bir ay içinde Genel Bütçeye gelir kaydedilmek üzere Maliye Bakanlığı Merkez Saymanlık Müdürlüğü’ne aktarılır.’ kuralı düzenlenmektedir.

Uyuşmazlıkta, halen Ordu İli Gülyalı İlçesi PTT Müdürlüğünde memur olarak görev yapmakta olan davacı tarafından 1983 yılından beri maaşından kefalet sandığına kesilen miktarların kendisine eksik olarak geri ödenmiş bulunduğu öne sürülerek eksik ödenen 8.000,00 YTL’nin yasal faiziyle birlikte ödenmesi istemiyle bakılan davanın açıldığı, davalı idare savunması ekinde mevcut bilgi ve belgelerin incelenmesinden, 45190 no’lu kefalet sandığı üyesi olan davacının 1983 yılından beri birikmiş 946.597.368 TL kesintisinin yukarıda yer verilen Yasa hükmü gereği belirlenen (%16.51) faiz oranı uygulanmak suretiyle 1.102.880.693 TL olarak 20.9.2004 tarihinde kendisine ödendiği görülmektedir.

406 sayılı Telgraf ve Telefon Kanununun Geçici 8. maddesi ile Sandığa tabi personelden kesilmiş olan aidatların geri ödenmesinde bu tutarlara “son bir yıllık TÜFE oranının” ilave edileceği kuralı getirilmiştir. Ancak son yıllarda ülkemizde enflasyon oranının düşmesine rağmen ilgililerden kesinti yapılmaya başlanıldığı daha önceki yıllarda enflasyon oranları ve TÜFE oranları çok daha yüksek seyretmiştir. Buna göre maaş kesintileri toplamına son bir yıllık TÜFE oranının uygulanmasının, ilgililerin maaşlarından uzun yıllar boyu kesinti yapılan miktarların güncel karşılığına denk düşmediği ve haksız yere mameleklerinde azalmaya yol açtığı açıktır. Nitekim bu azalmanın karşılığı olan miktarların ne surette kullanılacağı/harcanılacağı anılan maddenin 3. fıkrasında düzenlenmiştir.

Anayasanın ‘vergi ödevi’ kenar başlığı altında düzenlenen 73. maddesinin 1. fıkrasında, ‘Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, mali gücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür.’ hükmü amirdir.

Anılan Anayasal kural ile; kamu giderleri gerektirmedikçe kişiden vergi alınmaması ve vergi adı altında toplanan paraların kamu giderleri dışında harcanmaması amaçlanmaktadır.

Bu bağlamda, kamu işlerinin gerektirdiği giderlerin, esas itibariyle vergilerden oluşan devletin genel gelirleriyle karşılanması gerekir. Nitekim Anayasa Mahkemesi 29.06.1971 tarih ve 61 sayılı kararı ile, Sosyal Sigortalar Kurumu bütçesinden Gecekondu Yasasında öngörülen hizmetlerin yürütülmesi için para ayrılmasını, bu nedenle Anayasaya aykırı görmüştür. Kamu işlerinden olan gecekondu işlerine ilişkin giderlerin devletin genel gelirleriyle karşılanması Anayasadan doğan bir zorunluluktur. Gecekondu işleri giderlerinin bir bölümünün SSK’nun işçi ve işverenlerinin ödedikleri primlerden oluşan malvarlığından karşılanması bu ilkeye aykırıdır; çünkü böylece kamu giderlerinden bir bölümü yurttaşlardan yalnızca işçilere ve işverenlere yükletilmektedir.

Yine Anayasa Mahkemesinin 06.06.1972 gün ve 29 sayılı kararında; Emekli Sandığı gelir fazlasının genel bütçeye gelir yazılması ilke olarak Anayasaya aykırı bulunmuştur. Çünkü gelir fazlasının Hazine’ye irat olarak yazılması, Emekli Sandığı iştirakçilerinin hakkı olan ve bir bölümü bu iştirakçilerden toplanan paraların, devletin genel giderlerine harcanacağı anlamına gelir. İştirakçilerin bu biçimde özel ve fazla bir mali yüküm altına sokulması ve sandık iştirakçilerinin kamu giderlerine, öteki yurttaşlardan ayrı olarak ve fazladan katılmaya zorlanmasının Anayasaya aykırı olduğu görüşüne yer verilmektedir.

Buna göre, somut olayda; davacının hakkı olan paraların, 406 sayılı Yasanın Geçici 8. maddesinin 3. fıkrasına göre; kurum gelirleriyle karşılanması gereken PTT Genel Müdürlüğünün taşıt, otomasyon ve modernizasyon hizmetlerine ilişkin harcamalar ile personele ek ödeme yapılmasına ayrılması ve kalan kısmının da genel bütçeye gelir kaydedilmesi hukuka aykırı görülmüştür.

2709 sayılı T.C. Anayasasının ‘Cumhuriyetin nitelikleri’ başlığı altında düzenlenen 2. maddesinde; ‘Türkiye Cumhuriyeti toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devletidir’ kuralı yer almıştır.

Hukuk devleti, hukuki güvenliği ilerletmenin en ileri noktası olup, hukuk devleti ilkesi vatandaşların hak ve özgürlüklerinin üstün kamu gücü karşısında korunmasında önemli bir dayanak oluşturmuştur. Hukuk devleti ilkesinin uygulamasına bakıldığında ise; bunun tek bir unsurdan oluşmadığı, insanların geleceği güvenle bakabilmelerinin, her yönüyle huzurlu ve mutlu bir hayat sürebilmelerinin hemen tüm gereklerini içine alan bir nitelik taşıdığı görülmektedir.

Bu bağlamda, hukuk devletinin genel ilkeleri incelenirken birbirleriyle çoğu zaman iç içe geçmiş çeşitli alt ilkeler karşımıza çıkmaktadır. Bu alt ilkelerden, ‘Kazanılmış Haklara Saygı İlkesi’ bireylerin hukuk güvenliğini sağlamak amacını taşımaktadır. Kazanılmış hak, kişinin bulunduğu statüden doğan, tahakkuk etmiş ve kendisi yönünden kesinleşmiş ve kişisel alacak niteliğine dönüşmüş haktır.

Bir başka alt ilke ise; kişilerin gelecekle ilgili plan, düşünce ve kararlarında mevcut hukuk kurallarına güvenerek hareket etmelerinin hukuken korunması gereğini ifade eden ‘Hukuki Güvenlik İlkesi’dir.

Bu ilkeye göre; Yasalara gösterilen güven ve saygıdan kaynaklanan oluşumların sonuçlarını korumak gerekir.

Öte yandan, T.C. Anayasanın 128. maddesinin 1. fıkrasında; ‘Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.’ hükmü amir bulunmaktadır.

Yukarıda belirtilen Anayasal metinlerin birlikte yorumlanmasından; kamu görevlilerinin haklarına ilişkin düzenlemelerde, ‘Hukuk Devleti İlkesi’ uyarınca, ‘Kazanılmış Haklara Saygı’ ve ‘Hukuki Güvenlik’ ilkelerine uygun hareket edilmesi gerekmektedir.

Bu nedenle; 406 sayılı Telgraf ve Telefon Kanununun Geçici 8. maddesinin ikinci fıkrasının ‘...son bir yıllık TÜFE oranında...’ bölümünün ve aynı maddenin 3. fıkrasının Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Cumhuriyetin bir hukuk devleti olduğuna hükmeden 2. maddesine aykırı olduğu kanısına varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle; 406 sayılı Telgraf ve Telefon Kanununun Geçici 8. maddesinin ikinci fıkrasının ‘...son bir yıllık TÜFE oranında...’ ibaresinin ve Geçici 8. maddesinin 3. fıkrasının iptali ve bakılan davalar açısından bu hükümlerin uygulanmasından doğacak sonradan giderilmesi güç veya imkansız durum ve zararların önlenmesi için iptali istenilen hükümlerin yürürlüğünün durdurulması istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurulmasına, Anayasa Mahkemesinin bu konuda vereceği karara kadar davanın bekletilmesine, kararla birlikte dosyada bulunan belgelerin onaylı bir örneğinin Anayasa Mahkemesi Başkanlığına gönderilmesine 6.2.2006 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.”

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralları

406 sayılı Telgraf ve Telefon Kanunu’na 16.6.2004 günlü, 5189 sayılı Çeşitli Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 6. maddesiyle eklenen ve itiraz konusu kuralları da içeren Geçici Madde 8 şöyledir:

“GEÇİCİ MADDE 8.- PTT Personeli Müteselsil Kefalet Sandığının işletilmesine, tasfiyesine ve bu konuda gerekli düzenlemeleri yapmaya PTT Genel Müdürlüğü Yönetim Kurulu yetkilidir.

Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibariyle Sandığa tabi personelden kesilmiş olan aidatlar toplamından, ilgili personele ait ihtilaflı borçlar düşüldükten sonra kalan tutarlar, son bir yıllık TÜFE oranında artırılarak hak sahiplerine bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde defaten ödenir.

Sandığın bu ödemeden sonra kalan toplam nakit mevcudundan ihtilaflı borçları için gerekli meblağ ayrıldıktan sonra kalan tutarın %70’i nemalandırılmak suretiyle PTT Genel Müdürlüğünün taşıt, otomasyon ve modernizasyon hizmetlerine ilişkin harcamalar ile Yönetim Kurulunca belirlenecek usul ve esaslara göre eleman temininde güçlük çekilen yerlerde çalışan personele (3000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarı geçmeyecek şekilde ek ödeme yapılmak üzere ayrılır. Geriye kalan %30’u ise bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihi izleyen bir ay içinde Genel Bütçeye gelir kaydedilmek üzere Maliye Bakanlığı Merkez Saymanlık Müdürlüğüne aktarılır.”

B- Dayanılan Anayasa Kuralı

Başvuru kararında, Anayasa’nın 2.maddesine dayanılmıştır.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi gereğince Tülay TUĞCU, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN,Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Osman Alifeyyaz PAKSÜT’ün katılımlarıyla 4.5.2006 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında; dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Kuralın Anlam ve Kapsamı

2.6.1934 günlü, 2489 sayılı Kefalet Kanunu’nun 1. maddesine göre, kefalet sandıklarının aidatı, para, menkul kıymetler ve ayniyat alıp veren veya elinde tutan memur ve çalışanların maaşından kesilir. Başka bir anlatımla sandık mensupları, kefalete tabi mesleklerde çalışanları ifade etmektedir. Aynı Kanun’un 4. maddesi uyarınca, bu mesleklerde çalışanların olası zimmetlerinin kesinleşmesinin ardından Kurumun uğradığı zararın karşılanması, kefalet sandıklarının kuruluş amacını oluşturmaktadır. Kefalet Kanunun 1. maddesi uyarınca Kefalet Sandıkları tüzel kişiliğe sahiptir.

PTT Memurları Müteselsil Kefalet Sandığı, 13.07.1953 tarih ve 6145 sayılı PTT Teşkilat Kanunu’nun 17. maddesiyle kurulmuştur. 5189 sayılı Yasa’nın yürürlüğe girmesine kadar sandıktan ayrılanlara ödenecek paranın, tüm borçlar düşüldükten sonra ilk yarısı faizsiz olarak defaten, diğer yarısı ise üçüncü senenin sonunda, üç sene içinde sermayeye işleyen ortalama faiz hesaplanarak ödenmiş, ancak maaş ve ücretlerden kesilen miktarın işletilmesiyle elde edilen gelirlerin tamamının geri ödenmesi söz konusu olmamıştır.

Geçici Madde 8’in ikinci fıkrasında iptali istenen “…son bir yıllık TÜFE oranında…” ibaresi ile sandığın tasfiyesi sırasında Sandığa tabi personelden kesilmiş olan aidatlar toplamından, ilgili personele ait ihtilaflı borçlar düşüldükten sonra kalan tutarların,Devlet İstatistik Enstitüsünün her yılsonunda açıkladığı yıllık TÜFE oranında arttırılarak ödeneceğine ilişkin bir ölçüt getirilmektedir.

Maddenin itiraz konusu üçüncü fıkrasında ise, sandık mensubu hak sahiplerinin ikinci fıkra uyarınca saptanan alacaklarının ödenmesinden sonra kalan meblağın nasıl kullanılacağı ayrıntılı biçimde düzenlenmektedir. Buna göre, hak sahiplerine yapılan ödemeden geriye kalan toplam nakit mevcudundan ihtilaflı borçlar için gerekli meblağ ayrıldıktan sonra, kalan tutarın %70’i nemalandırılmak suretiyle PTT Genel Müdürlüğünün taşıt, otomasyon ve modernizasyon hizmetlerine ilişkin harcamalar ile Yönetim Kurulunca belirlenecek usul ve esaslara göre eleman temininde güçlük çekilen yerlerde çalışan personele (3000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarı geçmeyecek şekilde ek ödeme yapılmak üzere ayrılacak, kalan %30’u ise bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihi izleyen bir ay içinde Genel Bütçeye gelir kaydedilmek üzere Maliye Bakanlığı Merkez Saymanlık Müdürlüğüne aktarılacaktır.

B- Anayasaya Aykırılık Sorunu

Başvuru kararında özetle, son yıllarda ülkemizde enflasyon oranının düşmesine karşın, ilgililerden kesinti yapılmaya başlanıldığı önceki yıllarda bu oranın yüksek olduğu, bu nedenle son bir yıllık TÜFE oranının esas alınmasının, ilgililerin maaşlarından uzun yıllar kesinti yapılan miktarların güncel değerini karşılamadığı ve haksız yere mameleklerinde azalmaya yol açtığı, bu azalmanın karşılığı olan miktarların ise üçüncü fıkraya göre kamu harcamaları için ayrıldığı, ancak Anayasa’nın 73. maddesi gereğince kamu giderleri gerektirmediği sürece kişilerden vergi alınamayacağı, tartışmalı miktarların kamu giderleri için kullanılmasının Anayasa Mahkemesi’nin önceki kararlarına aykırı olduğu, çünkü sandığa tabi kişilerin bu yolla kamu giderlerine diğer vatandaşlara oranla daha fazla katılmaya zorlandıkları, belirtilen nedenlerle itiraz konusu kuralın, Anayasa’nın 2. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygı gösteren, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık, yasaların üstünde Anayasa ve yasa koyucunun da bozamayacağı temel hukuk ilkeleri bulunduğu bilincinde olan devlettir.

Hukuk güvenliği, temel hak güvencelerinde korunan ortak değerdir. Hukuk devleti hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm işlem ve eylemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerektirir.

Hukuksal güvenliğin bir sonucu da kazanılmış haklara saygı gösterilmesi ilkesidir. Kazanılmış hak, kişinin bulunduğu statüden doğan ve kendisi yönünden kesinleşmiş ve kişisel alacak niteliğine dönüşmüş haktır. Kişilerin hukuk düzenine güvenerek elde ettikleri hakların sonradan çıkarılacak yasal düzenlemelerle ihlal edilmemesi bu ilkenin gereğidir.

Maddede belirtilen sandığın kuruluşundaki asıl amaç, PTT Genel Müdürlüğü’nün, zimmet nedeniyle uğrayacağı maddi kayıplarının, bu sandıktan aktarılacak paralarla karşılanması olup, sandığın gelirini oluşturan mensuplardan yapılan kesintiler ve bunların nemalandırılması, mensuba yardım veya tasarruf nitelikli sosyal güvence sağlama amacı taşımamaktadır.

Sandık’ın, 5189 sayılı Yasa’nın yürürlüğe girdiği tarihe kadar 2489 sayılı Yasa’ya tabi olması nedeniyle, bu Yasa’nın 1. maddesi uyarınca tüzel kişiliği olduğu açıktır. Yasa uyarınca mensupların maaş ve ücretlerinden kesilen tutarlar, Sandık’ın tüzel kişiliğine geçmesiyle, bu kesintiler üzerinde mensubun mülkiyet hakkı sona ermektedir.

5189 sayılı Yasa ile 406 sayılı Yasa’ya eklenen Geçici Madde 8 ile PTT Personeli Müteselsil Kefalet Sandığı’na tabi olarak aidat ödemiş bulunanlara, sandığın tasfiyesi üzerine ödedikleri aidatları belirli koşullarda geri alabilmeleri olanağı sağlanarak, yeni bir mülkiyet ilişkisi yaratılmaktadır. Yeni mülkiyet ilişkisi yasayla kurulduğundan, yasal düzenlemenin öngördüğü ölçüde ve koşullarda geçerli olması da doğaldır.

Sandık mensuplarından yapılan kesintiler üzerinde mensupların mülkiyet hakkından söz edilemeyeceğine göre, bunun kazanılmış hak olarak nitelendirilmesi de mümkün değildir.

Açıklanan nedenlerle itiraz konusu kuralın, Anayasa’nın 2. maddesine aykırı olduğu savı yerinde değildir, iptal isteminin reddi gerekir.

VI- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ

406 sayılı Telgraf ve Telefon Kanunu’na 16.6.2004 günlü, 5189 sayılı Yasa’nın 6. maddesiyle eklenen Geçici Madde 8’in ikinci fıkrasında yer alan “…son bir yıllık TÜFE oranında…” ibaresi ile üçüncü fıkrasına yönelik iptal istemi, 4.5.2006 günlü, E. 2006/64, K. 2006/54 sayılı kararla reddedildiğinden, bu ibare ve fıkraya ilişkin YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE, 4.5.2006 gününde OYBİRLİĞİ ile karar verildi.

VII- SONUÇ

4.2.1924 günlü, 406 sayılı “Telgraf ve TelefonKanunu”na 16.6.2004 günlü,5189 sayılı Yasa’nın 6. maddesiyle eklenen Geçici Madde 8’in, ikinci fıkrasında yer alan “...son bir yıllık TÜFE oranında ...” ibaresi ile üçüncü fıkrasının Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, 4.5.2006 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.